Cinco años sin impuestos: aprueban ley de Zonas Económicas Especiales Privadas en medio de críticas

El Congreso de la República promulgó la Ley N.º 32449, que crea un régimen tributario y aduanero especial para las Zonas Económicas Especiales Privadas (ZEEP) con el objetivo de atraer inversión, promover la innovación industrial y fortalecer la competitividad del país.

La norma, publicada en el Diario Oficial El Peruano, ofrece beneficios tributarios por 25 años, con una tasa de Impuesto a la Renta (IR) de 0% durante los primeros cinco años, que subirá de forma gradual hasta alcanzar el 15% al final del periodo. Asimismo, se contemplan exoneraciones del IGV y del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) en determinadas operaciones internas, así como un régimen aduanero especial para agilizar el ingreso y salida de mercancías.

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El MINCETUR será la entidad rectora, mientras que la SUNAT asumirá la supervisión tributaria y aduanera. La ley exige a operadores y usuarios planes maestros de desarrollo, inversión mínima (1.500 UIT para operadores y 2.000 UIT para usuarios) y generación de empleo calificado para mantener los beneficios.

Un largo camino legislativo y fuertes críticas

El proceso para aprobar la ley no estuvo exento de polémicas. Como bien informó La República en abril, la primera versión del dictamen ya se ofrecía una tasa de 0% de IR por cinco años, lo que generó advertencias del Consejo Fiscal, el Ministerio de Economía y el Fondo Monetario Internacional (FMI) por el posible impacto en la recaudación y la equidad tributaria.

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“¿Cómo no estar a favor de una ley que generará avances en tecnología, empleo y exportaciones?”, había contestado Rafael del Campo Quintana, primer vicepresidente de la Asociación de Exportadores (ADEX), para este diario. Aunque subrayó que su éxito dependerá de la correcta implementación y de la creación de condiciones adecuadas. "[...] los beneficios no se verán de inmediato, sino con el paso de los años".

Del Campo recordó que actualmente existen zonas francas —un tipo de ZEE enfocadas en comercio y exportación— en Tacna, Ilo, Matarani y Paita, que siendo administradas por gobiernos regionales solo cuatro están activas y en 2023 no superaron los US$75 millones en exportaciones, una cifra inferior si se le compara con países como Costa Rica, Colombia o Uruguay, donde movilizan miles de millones de dólares y emplean a cientos miles de personas.

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“El problema es que al estar en manos del sector público, estas zonas no han tenido el impulso necesario. Con la participación del sector privado, la historia puede ser distinta”, aseguró.

“Es una estrategia errada”, sentenció el economista Fernando Cuadros a La República. “Las experiencias previas en zonas de frontera y zonas francas han demostrado que la reducción de impuestos no ha sido efectiva para fomentar un crecimiento sostenido ni para generar empleo”.

De acuerdo con Cuadros, reducir impuestos no garantiza un crecimiento de la inversión ni una reinversión de lo que se deja de pagar al fisco. En realidad, aseguró, lo que sucede es que las empresas se benefician de mayor rentabilidad, pero no se traduce en generación de empleo

"Las zonas francas y exoneraciones tributarias vigentes desde los años noventa no han generado el desarrollo esperado", recalcó.

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En mayo, La República informó que el Ejecutivo observó la norma argumentando que las exoneraciones podían tener efectos perjudiciales sobre las industrias del resto del país si no se implementaban mecanismos de corrección.

"La Autógrafa otorga principalmente exoneraciones del IR, así como otros beneficios, sin disponer de mecanismos para corregir los efectos adversos producto de tales exoneraciones, como la aprobación de una lista negativa que contenga las actividades relacionadas a los bienes estratégicos y altamente sensibles producidos en el país, de modo que para tales actividades no aplique la exoneración del IR", se lee en el oficio remitido por Dina Boluarte al presidente del Congreso, Eduardo Salhuana.

De aprobarse por insistencia sin mecanismos para mitigar efectos adversos, el Ejecutivo advierte que los inversionistas extranjeros con economías de escala podrían destinar sus bienes al mercado nacional sin restricciones, compitiendo en mejores condiciones que las empresas locales.

Señala además que las exoneraciones tributarias están mal diseñadas y deberían centrarse en tributos al producto como IGV, IPM e ISC, mientras que los beneficios sobre el IR deberían aplicarse con restricciones para evitar competencia desigual.

También observa que la norma no incorpora explícitamente el estándar del Foro de Prácticas Fiscales Perniciosas de la OCDE (acción 5), y alerta que la autógrafa del Congreso podría contradecir el artículo 10.1 al asignar a MINCETUR la evaluación de obligaciones laborales, en ese entonces competencia de SUNAFIL.

Pese a ello, el Congreso aprobó la ley por insistencia el 10 de junio, con 17 votos a favor y 2 en contra. La decisión se tomó con el argumento de que las zonas económicas son un mecanismo para atraer inversión al país y un elemento de competencia internacional.

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"Las experiencias de las Zonas Económicas Privadas son exitosas a nivel de la economía en general. Existen más de 5.000 Zonas Económicas en el mundo. Las de Uruguay, Costa Rica y Colombia, por citar algunos países en donde se desarrollan estas zonas, muestran desarrollo tanto en el nivel de exportaciones como en otros indicadores, como el empleo, por ejemplo. Las exoneraciones tributarias son un mecanismo para atraer inversión al país; es un elemento de competencia entre los países, considerando factores de conectividad como otro elemento de atracción de inversiones", se lee en el dictamen.

Durante el debate, José Jerí (Somos Perú) presentó un texto sustitutorio que fija un monto mínimo de inversión en las Zonas Económicas Especiales y regula las actividades complementarias, para “preservar el espíritu dual”. El congresista destacó que no puede permitirse un mínimo de inversión de cero y que estas actividades deben tener un esquema intermedio entre lo permitido dentro y fuera de la zona.

El presidente de la Comisión de Economía, Ilich López, señaló que se realizará un allanamiento parcial sobre la Sexta Disposición Complementaria Final por posibles vulneraciones a los Tratados de Libre Comercio, incorporando los aportes de Jerí. El dictamen con cargo a redacción fue aprobado y será elevado al Pleno.

Finalmente, el 15 de septiembre, La República advirtió que la norma se sumaría a los S/26.000 millones en beneficios tributarios que el Estado dejará de recaudar en 2026, según cifras del Marco Macroeconómico Multianual 2026-2029 publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) con estimaciones de la SUNAT.

"Perú tendrá sus 'paraísos fiscales'. Dejamos de recaudar S/ 26.350 millones con beneficios tributarios y seguimos sumando", había apuntado el exjefe de SUNAT, Luis Arias Minaya, quien además sostuvo que "habrá que demostrar que vendrá una inversión muy fuerte o solo traslado de empresas que hoy pagan IR". Y advirtió que "transcurridos los primeros cinco años (de no pagar impuestos) no habrá cambio de razón social para gozar cinco años más de exoneración, y así al infinito".

Comisión de Economía aprobó ZEEP de Chancay

El 24 de mayo de 2025, la Comisión de Economía aprobó, con 14 votos a favor, cinco en contra y una abstención, el dictamen que crea la Zona Económica Especial Privada (ZEEP) de Chancay, con exoneración total del Impuesto a la Renta por siete años y luego una tasa reducida de 15%.

A diferencia de la ZEE (Zona Económica Especial), que es el marco general, la ZEEP es una modalidad específica en Perú, gestionada y desarrollada por inversionistas privados.

La iniciativa, presentada por el congresista Roberto Sánchez, busca atraer inversiones industriales, comerciales y de servicios mediante incentivos tributarios y aduaneros. En ese momento, ministerios y el Consejo Fiscal alertaron que la medida podía afectar la recaudación, abrir espacios de elusión y generar inequidades. Incluso el entonces ministro de Economía, José Arista, expresó su rechazo, al considerar riesgoso que el tratamiento especial empiece con una tasa de 0% de IR.

La postura cambió con la llegada de José Salardi y, más recientemente, con Raúl Pérez-Reyes. El 11 de septiembre, durante el inPerú 2025 en Madrid, el actual titular del MEF respaldó la llamada ley “paraguas” que crea el marco general de las ZEE.

“Es una buena noticia. Ahora vamos por la aprobación de ZEE específicas, pero el marco ya está y eso es muy importante”, afirmó ante inversionistas españoles, al mencionar expresamente a los puertos del Callao y Chancay.

El titular del MEF también sostuvo que este régimen permitirá retomar políticas industriales que habían sido relegadas, y consideró un “error” que el país no haya convertido su fortaleza macroeconómica en políticas microeconómicas.

¿Qué sigue para las ZEE?

Primero, el Congreso aprueba la ley, que ya ocurrió con la Ley N.º 32449. Esta norma es oficial y crea el marco legal para las Zonas Económicas Especiales Privadas (ZEEP). En ella se define la idea general: qué son las ZEEP, qué beneficios tendrán, qué entidades están a cargo y los requisitos básicos para su funcionamiento.

A continuación, falta la emisión del reglamento. Este es elaborado por el Poder Ejecutivo, normalmente a través del MINCETUR y el Ministerio de Economía y Finanzas, y se aprueba mediante Decreto Supremo. Su importancia radica en que detalla cómo se aplicará la ley en la práctica, incluyendo:

• Procedimientos y formularios para solicitar una ZEEP,
• Plazos concretos,
• Criterios técnicos y ambientales,
• Mecanismos de control y supervisión,
• Límites y excepciones más específicos.

Finalmente, después del reglamento vienen las ZEEP específicas. Cada zona concreta, con nombre, ubicación y extensión, se creará mediante una ley específica y será delimitada oficialmente por Decreto Supremo del MINCETUR.

Cabe precisar que, aunque la ZEEP de Chancay ya fue aprobada en la Comisión de Economía del Congreso, hasta la fecha no existe confirmación oficial de que haya sido promulgada como ley específica ni delimitada mediante decreto supremo, por lo que su implementación final aún está pendiente.