Carolina Trivelli: "La pobreza en Perú ya no incomoda. El próximo gobierno heredará un país sin estrategia para enfrentarla"

La extitular del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) y actual investigadora principal del Instituto de Estudios Peruanos (IEP), Carolina Trivelli, advierte que la pobreza en el Perú ha dejado de incomodar y que la reciente reducción del 29% a 27,6% es solo inercial, no producto de políticas públicas. Critica que se sigan aplicando medidas pensadas hace 15 años, pese a que la pobreza urbana actual requiere intervenciones distintas, como mejoras en servicios básicos, empleo, transporte y apoyo alimentario.

Señala que un 43% de los hogares peruanos ha pasado por situaciones de falta de alimentos, una cifra muy por encima del 17% registrado en 2012, cuando el nivel de pobreza era similar. El problema, advierte, no es la falta de comida en los mercados, sino la falta de ingresos en las familias para acceder a ella.

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—Hace poco escribió que la pobreza había desaparecido del debate. ¿Preocupa esa ralentización para reaccionar?

El problema que estamos enfrentando respecto a la pobreza y a otros indicadores sociales es que, como sociedad, nos hemos acostumbrado a que empeoren o mejoren un poquito, y eso no cambia nada, no genera ninguna reacción, ni a favor ni en contra. No hacemos nada para acelerar las reducciones ni para detener aquellos indicadores que empeoran, como la anemia o la desnutrición crónica.

Una de las cosas que el Perú había logrado gracias a un sistema estadístico — que todos los años reporta los niveles de pobreza monetaria y que está avanzando en generar indicadores de pobreza multidimensional — era que eso gatillaba debate, que se tomen acciones, se implementen políticas, nuevos programas y ajustes en la gestión pública para atender esa coyuntura social. Hoy anuncias que la pobreza cayó un poquito, pero sigue alta en Lima o estructuralmente alta en el mundo rural, con un componente de hambre muy serio, y no pasa nada. Seguimos haciendo lo mismo. Nos enteramos del dato y decimos 'qué bueno que bajó un poquito', y no cambia nada.

No hay discusión, no hay presión para que el sector público dé una respuesta. La sociedad civil no cambia de actitud, no se preocupa ni se complica por el tema. Ese es el drama: ya no nos importa. Nos hemos acostumbrado a que así es, y como no es tan terrible, sigamos.

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— Ha dejado de incomodarnos

Claro. Ya no incomoda, ya no genera debate, ya nadie siente que tiene que responder. Necesitamos que el gobierno, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social digan qué van a hacer frente a estos resultados.

—Respecto al último resultado, la pobreza cayó del 29% al 27,6%, ¿Entusiasma?

No, no entusiasma. Es una caída inercial. Ha caído porque ha habido un poco de crecimiento el año pasado, porque se ha controlado la inflación —que fue uno de los factores que generó el incremento de pobreza—, y esos dos factores hacen que veamos una caída modesta. 1,4 puntos porcentuales todavía nos deja muy por encima de la pobreza prepandemia, más de 7 puntos por encima. Eso es preocupante. Además, el grueso de nuestros vecinos (países) ya recuperaron los niveles de pobreza prepandemia y nosotros no. Estamos muy lejos.

Y la otra cosa que revelan estas cifras, y que por eso no entusiasman en particular, es que el grueso de la reducción viene del llamado "resto urbano" o ciudades intermedias, pero no hay una reducción significativa de pobreza, por ejemplo en Lima Metropolitana, donde la pobreza se ha duplicado respecto a la situación prepandemia. Hoy tenemos más pobreza en Lima Metropolitana que el promedio nacional.

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El rostro urbano de la pobreza en Lima

—¿A qué atribuye principalmente ese deterioro en Lima?

Los ingresos y el empleo se han recuperado modestamente en Lima. Donde mejor se ha recuperado el empleo y los niveles de ingresos es, por ejemplo, en la costa, por la reactivación de la agroexportación, pesca, porque el turismo ha comenzado a dar signos de movimiento. Eso ha generado este entorno positivo en la costa, pero en Lima, esos sectores no tienen gran impacto. En Lima necesitas que se reactive la autoconstrucción, comercio, el sector servicios más informal. Eso es lo que cambia la cifra de pobreza en la ciudad de Lima.

— La pobreza urbana es la que más ha crecido en una década, ¿Qué políticas se están trabajando?

El Perú no ha tenido una estrategia de atención a la pobreza urbana integral. Hace 10 años venimos discutiendo cuál sería esa estrategia. Todos los que han pasado por el Midis han prometido implementarla y no hemos avanzado prácticamente nada. Hemos hecho cosas muy puntuales. Seguimos atendiendo el problema de la pobreza nacional como si fuera la pobreza de hace 15 años, cuando es una pobreza que tiene características distintas.

La pobreza urbana requiere un tipo de intervenciones muy distintas a solo programas sociales. En el entorno urbano, por ejemplo, necesitas mejor transporte, perder menos tiempo, gastar menos, mejorar el abastecimiento de agua donde no hay, proveer desagüe. Esas cosas cambian el presupuesto y la canasta de oportunidades de las familias que están en las inmediaciones de la pobreza, porque eso te moverá la cifra.

También hay que hacer programas de asistencia social con seguridad, ayudar a las ollas comunes más decididamente, trabajar mejor los programas de alimentación escolar para que los niños en escuelas públicas tengan complemento alimenticio, y facilitar la empleabilidad de las personas. Para eso necesitas mejor transporte, programas de empleo temporal, oportunidades para pequeños negocios, capital de trabajo, emprendimientos. Todo eso se puede hacer, pero no tenemos hoy ni una estrategia ni todos esos componentes en operación. Y ahí está el problema. No tenemos una política para enfrentar el problema que tenemos delante.

—Ya tienen el diagnóstico desde hace 10 años. ¿Por qué no se avanza? ¿Tiene que ver con la clase política?

Tiene que ver con el deterioro de la gestión pública, y las capacidades del sector público de plantear e implementar una estrategia. Además, las estrategias para atacar la pobreza urbana requieren mucha articulación entre sectores del (Poder) Ejecutivo y con los niveles subnacionales, especialmente municipios. En una ciudad como Lima, es muy difícil plantear una estrategia sin contar con los gobiernos locales, porque son ellos los que están cerca de la gente.

Tres problemas de la pobreza rural y la inseguridad alimentaria

—¿Y por qué la pobreza rural sigue estancada? ¿No ayudan los programas sociales?

Los programas sociales como Juntos y Pensión 65 son en su mayoría de asistencia social, no ayudan a superar la línea de pobreza, sino a sobrevivir. Sin embargo, para el entorno rural, también se tiene un programa pequeño Haku Wiñay de inclusión económica, que ha sido efectivo en la sierra, aunque en la selva ha tenido bastantes problemas de implementación. Ese paquete mínimo de programas ayuda, pero no resuelve el problema.

En el mundo rural hay tres grandes problemas detrás de esta pobreza estructural. El primero es que el grueso de los hogares rurales en situación de pobreza son agricultores familiares, un sector que en los últimos años no ha recibido atención, a pesar de que son los que producen los alimentos de todos los peruanos. El 57% de lo que comemos lo produce la agricultura familiar. Sin embargo, las políticas para la agricultura familiar han sido muy limitadas o inexistentes.

Es más, el ministro (de Agricultura Ángel Manero) ha dicho que si a los agricultores les va mal, que se dediquen a otra cosa. Sin embargo, en el mundo rural no es fácil hacer otra cosa si tú ya tienes una trayectoria de agricultura familiar. Entonces, si no mejora la agricultura familiar — es decir, no mejora la productividad y los ingresos agrícolas de esas familias — tenemos un problema fuerte asociado a pobreza rural.

El segundo tema es la infraestructura y conectividad. Caminos, puentes, medios de transporte para el entorno rural, internet, telefonía, hay una brecha importante que rezaga a la población rural de la posibilidad de tomar ventaja de momentos de crecimiento y de nuevas oportunidades de negocio. Y lo tercero es que en el mundo rural tienes no solo muchos menores niveles de educación y de acceso a la salud, que son servicios esenciales para superar la condición de pobreza, sino que hoy día el grueso de los agricultores de hogares rurales y agricultores en situación de pobreza tiene un problema para acceder a alimentos suficientes.

Hace 20, 30 o 40 años, se solía imaginar el mundo rural como un mundo de agricultura de autosubsistencia. Hoy, esa imagen ha cambiado por completo: la mayoría de los agricultores en situación de pobreza poseen poca tierra y dependen, además, de vender parte de su mano de obra en el mercado laboral.

—¿Cómo va la seguridad alimentaria en el Perú?

Mal. Tenemos una creciente inseguridad alimentaria en los últimos años, en parte explicado por la pandemia, la inflación y un problema que se ha venido agravando es por la lenta recuperación de ingresos. Hoy, la mitad del país califica con inseguridad alimentaria. Y no ha mejorado ni en el último año, cuando América Latina ya comenzó a mejorar. En el Perú tenemos un problema severo de inseguridad alimentaria. No es que no haya alimentos, sino que las familias no tienen certeza de si tendrán alimentos suficientes y adecuados mañana. Esa es la inseguridad alimentaria.

En el 2022-2023 llegamos a picos en los cuales 6 de cada 10 encuestados nos decían que por falta de dinero o recursos, en los últimos tres meses, alguna vez se habían quedado sin alimentos en su hogar. Hoy día eso es 4 de cada 10, pero muy superior a lo que uno esperaría.

Esa misma pregunta se hizo en el 2012, cuando el nivel de pobreza era más o menos el mismo que ahora y el 17% dijo que alguna vez se había quedado sin alimentos, ahora es 43%. Entonces tenemos un problema alimentario que no es un problema de falta de alimentos. Hay comida, hay alimentos en los mercados, lo que no hay es capacidad en los hogares para obtener esos alimentos. Hay un problema de acceso económico a los alimentos y eso tiene que ver con la pobreza.

Retraso de la publicación de Pobreza Multidimensional

— ¿Qué ha pasado con el prometido resultado de la Pobreza Multidimensional que se publicaría en mayo?

El INEI ha venido trabajando el tema desde hace varios años en realidad. Comenzamos a discutir estos temas a mediados de la década pasada. Desde la aprobación de la nueva política nacional de desarrollo e inclusión social se pone como objetivo reducir la pobreza multidimensional, por lo tanto se requiere tener algún indicador para ver si avanzamos o no, el INEI se ha puesto a trabajar en ello. Generó primero un tablero de control, que son indicadores puntuales como acceso a horas de agua segura, acceso a la educación, a la vivienda, al trabajo, y ha venido trabajando en generar algún indicador agregado. Eso está en proceso, no han logrado terminar.

Hay bastante debate al respecto de cómo hacerlo, de cuál es la mejor manera de aprovechar la data que hay, cuál es el indicador que sería más útil para el Midis, para hacer seguimiento a la política pública. Yo espero que en los próximos meses el INEI pueda presentar un indicador agregado, mientras tanto tenemos por lo menos el tablero de control, pero claramente está en proceso un indicador más sofisticado, más de resumen, como tienen muchos otros países de la región, hay como 10 países que ya tienen indicadores oficiales de pobreza multidimensional y en el mundo 40 o más.

— ¿En qué se está centrando el mayor debate o tensión?

Hay varias discusiones, yo soy miembro de la Comisión Consultiva para la Estimación de la Pobreza, y dentro de esa comisión, discutimos para que el INEI tome las mejores decisiones. Hay bastante discusión, por ejemplo, en si vale la pena concentrarse en usar los datos de una sola encuesta, como la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), o si vale la pena tener indicadores que consideren insumos de otras encuestas como la Encuesta de Demografía y Salud. Hay que tomar decisiones, todas tienen pros y contras.

—¿La pobreza multidimensional es más alta que la monetaria?

Hay varios estimados hechos por la academia, y en casi todos ellos lo que te sale son niveles de pobreza multidimensional, alrededor de 30%, un poquito por encima de la monetaria, pero son dos cosas distintas. Lo interesante es ver la superposición. Por ejemplo, en el Perú tú tienes situaciones en las cuales los hogares pueden estar en situación de pobreza monetaria y no en una situación de pobreza multidimensional. En zonas del Perú donde hay mucha minería ilegal, hay inseguridad, no hay servicios públicos ni infraestructura mínima, pero mucha gente que vive tiene dinero en el bolsillo, es decir no enfrenta una pobreza monetaria. Otras zonas tienen buenos servicios y buena infraestructura, pero no hay oportunidades de empleo ni ingresos suficientes. La combinación de ambos indicadores nos puede dar luces para enfocar mejor los esfuerzos de reducción de la pobreza.

— ¿La pobreza multidimensional toma en cuenta la calidad de los servicios? Alguien puede pensar que todos los peruanos tienen acceso al Seguro Integral de Salud, pero no se toma en cuenta la precariedad que puede enfrentar

Exacto, desgraciadamente no tenemos muy buenos indicadores todavía de calidad, salvo en algunos servicios. Por ejemplo, en la encuesta de hogares, tú puedes saber la calidad del agua, si es segura o no, si tiene suficiente cloro o no. Ahí tú ya puedes usar un indicador que es no solo acceso, sino además calidad. En otros servicios es más difícil, pero justamente una de las claves de iniciar este proceso de discusión sobre lo multidimensional es también generar una agenda con el INEI para que se pueda comenzar a recabar información sobre calidad de estos servicios claves que afecten la pobreza multidimensional.

—¿Cuándo crees que retrocederemos más respecto al nivel prepandemia?

Si crecemos al 3%, la pobreza puede seguir cayendo, un poquito más que este año, dependiendo en qué sectores se concentra ese crecimiento. Si vemos una recuperación de ingresos en familias que comienzan a retomar esfuerzos de autoconstrucción, que son consumidores de servicios provistos por personas de bajos ingresos, vamos a ver quizá una reducción un poquito mayor de la pobreza. Pero estamos en un contexto de reducción de la pobreza bastante inercial.

— ¿Engañoso lo dirías?

No engañoso, sino inercial: Se reduce la pobreza lo que se reduce, el resultado depende de las personas que puedan tomar ventaja de las oportunidades que hay. No tenemos un esfuerzo desde las políticas públicas para empujar eso y hacer que sea más rápido, que hayan sectores en particular que puedan aprovechar las nuevas oportunidades. Entonces, vamos a tener una reducción de pobreza muy atada a esta zona de confort, de bajar 1 punto, 1,5, con suerte dos cada año, si es que mantenemos el crecimiento, cuando podríamos estar haciendo políticas públicas para que fuera más, aprovechando que hay algún nivel de crecimiento. Creo que la situación no se va a revertir hasta la situación prepandemia, por lo menos en los próximos cinco u ocho años con suerte.

El reto del nuevo Gobierno y el impato de la crisis política

— Es algo que pesará sobre la próxima administración

Que le va a tocar. La próxima administración va a tener que generar una estrategia, si quiere cambiar las cosas, porque no va a recibir una estrategia en la que pueda decir, bueno, sigo haciendo lo mismo y no pasa nada.

— En 2015 decías que esperabas que el próximo gobierno acabara con la pobreza extrema. Hoy hay tres millones de peruanos en esa situación. ¿Ya ni siquiera podemos hacernos esa pregunta?

De ninguna manera. Los países consideran que han logrado lidiar con la pobreza extrema cuando esta está debajo de 2,5%, o 2% idealmente. Nosotros estamos más de 5% todavía. Entonces, la próxima administración, ojalá, al 2031 nos entregue un país en el que digan 'la próxima administración terminará con la pobreza extrema'. Pero claramente, para cumplir con el objetivo de desarrollo sostenible, de eliminar la pobreza extrema, no vamos a llegar tristemente al 2030. En particular, si miras lo que está pasando en el mundo rural, donde la pobreza extrema es 16%.

— ¿La inestabilidad política tiene una incidencia real en la reducción de la pobreza? 

Sin ninguna duda. Y lo ves en la rotación de ministros, directivos claves del sector, que debería implementar acciones para reducir pobreza, lo ves en la poca capacidad que tienen en los liderazgos de definir una agenda en este tema y llevarla a cabo, de convocar a otros sectores, al sector privado, a la sociedad civil para sumarse. Con crisis política nadie trabaja con nadie, nadie confía en nadie, nadie suma esfuerzos. Y para enfrentar la pobreza necesitas acción concertada. Esto tiene que venir del Midis y el MEF como una primera alianza y después con los demás sectores del Ejecutivo, con gobiernos subnacionales y con capacidad de convocar a la sociedad civil y al sector privado. Sin eso no lo vas a hacer. Entonces tienes menos equipos técnicos, menos capacidad de reaccionar, de innovar, de hacer cosas mejor para enfrentar el problema.

— ¿Y un caso ejemplo podría ser lo que se vivió en el 2017 al 2019? Si observamos la evolución, hubo un estancamiento de la pobreza.

Mi lectura de los últimos años es que seguimos haciendo lo mismo.Seguimos haciendo las mismas intervenciones que hacíamos en el 2014. Los mismos programas, con las mismas reglas, con la misma gente. Y ha cambiado la pobreza. Las características de la pobreza son distintas y el entorno es distinto, pero seguimos haciendo exactamente lo mismo. Entonces ahí hay un problema. Hemos debido iniciar procesos de ajuste, de innovación en los programas. Y han habido unos poquitos durante los años pos-pandemia. El Midis con el MEF acordaron hacer una prueba piloto de un programa Juntos con madres gestantes o con madres de niños de menos de un año en zonas urbanas. Trabajaron como con 50.000 familias, se hizo una evaluación, dio buenos resultados.

Eso es lo que tendrías que haber hecho con todos los programas, pero después no lo escalaste. Y ahí es donde está el problema. Incluso cuando logras pensar en que tienes que cambiar algo y lo pruebas y funciona, no se lleva a escalar. No podemos seguir tratando la pobreza como lo hicimos hace 15 años, porque hoy día es otro problema, distinto en un contexto distinto.

Déficit fiscal y el posible subsidio a las agroexportadoras

—Ya en clave fiscal, como integrante del Consejo Fiscal, ¿Qué opinas que el MEF quiera relajar la regla del déficit este año otra vez?

El Perú ya tiene dos años consecutivos de incumplimiento de la regla fiscal. Y este año se podría cumplir la regla fiscal, pero eso implica hacer esfuerzos fiscales, sobre todo por el lado del gasto y evitando perforar los ingresos con exoneraciones, limitando el crecimiento del gasto público en particular, el gasto permanente. Si tú hacías una política estricta, puedes cumplir la regla. Entonces preocupa mucho que la respuesta ante esa constatación sea, 'mejor hay que relajar la regla para tener más espacio'.

El problema no es solamente que relajes la regla este año, que demuestra la incapacidad de cumplirla, sino que al incumplir este año la regla ya definida, claramente el próximo año tampoco vas a poder. Y eso ya nos va a llevar a un patrón de incumplimiento que va a impedir una consolidación fiscal y que atenta contra la sostenibilidad fiscal del Perú.

— ¿Siente que el Consejo Fiscal le ha sabido dar freno a las malas políticas de las finanzas públicas?

El Consejo Fiscal tiene un mandato bastante acotado y tiene la obligación de generar una opinión no vinculante y eso es lo que hacemos: alertamos desde una perspectiva muy técnica sobre cuáles son los problemas y los riesgos fiscales que enfrenta el Perú. Esa es nuestra labor. Nosotros no hacemos política pública, no intervenimos en cómo actúan los diversos actores, ni el Ejecutivo ni el Legislativo. Solo podemos alertar e informar sobre las potenciales consecuencias de las decisiones que se van tomando. A veces se nos ataca porque dicen que no somos muy simpáticos, que no ayudamos mucho, pero nuestra tarea, el encargo que ha recibido el Consejo Fiscal es eso: alertar, informar, revisar las estimaciones, proyecciones y los impactos que se toman en la sostenibilidad fiscal.

— ¿Qué piensa cuando lee que el gobierno quiere subsidiar a las grandes agroexportadoras?

El sector agroexportador es un sector altamente importante y muy valioso para el desarrollo económico del Perú y para el desarrollo de ciertos territorios. En el sur chico, hay una incidencia importantísima del rol del sector agroexportador en reducción de pobreza, dinamismo económico, reducción de pobreza urbana en esos lugares, sin ninguna duda. Es un sector que además no solo genera empleo sino que genera divisas. Muy importante.Y es un sector que ha recibido beneficios como industria naciente por muchos años. Y hoy día la pregunta es si realmente es una industria que requiere un beneficio adicional para seguir creciendo.

Ellos señalan que no, que hay muchos sobrecostos. Seguramente los hay como en todo en el Perú. Yo creo que cualquier bodeguero, emprendedor, microempresario también tiene sobrecostos y no tiene una exoneración de impuesto a la renta. Y creo que una industria en crecimiento y desarrollo, no necesita un régimen especial de impuestos para seguir creciendo. Creo que más bien esa industria debería estar empujando en que haya mejor infraestructura, más proyectos de irrigación en vez de pedir pagar menores impuestos

— El año pasado la presidenta Boluarte dijo que iba a otorgar un subsidio bimestral a las familias. ¿Hay la capacidad para otorgar este subsidio a los más vulnerables?

Difícil. Como hablábamos, la fiscalidad del Perú está duramente atacada. Yo creo que iniciativas de incremento de gasto tienen poco espacio para prosperar, aunque después vemos que se aprueban iniciativas de gasto con facilidad. Habría que ver con cuál iniciativa de gasto prefieres empeorar la fiscalidad. Pero claramente me parece que en este momento no hay grandes capacidades ni fiscales ni operativas para generar un bono para familias de escasos recursos.

¿Se podría hacer? ¿Se debería hacer? Seguramente sí, sobre todo para las familias que están en situación de pobreza extrema, porque esta hace que esas familias no tengan siquiera capacidad de alimentarse con lo mínimo, y eso lo que va a hacer es generar problemas a toda una generación. Entonces habría que tener una estrategia de atención directa a personas en situación de pobreza extrema, que puede ser un bono, pero que puede ser otro tipo de intervenciones también, pero habría que dejar de hacer alguna otra cosa.