Nueva ley de APP busca destrabar US$30.000 millones en inversión, pero alerta por obligaciones contingentes de hasta 12% del PBI

El Perú oficializó este lunes la suscripción de la ley que establece un nuevo marco normativo para la promoción de la inversión privada mediante Asociaciones Público-Privadas (APP) y Proyectos en Activos (PA), tras un proceso legislativo que incluyó observaciones del Ejecutivo, correcciones en la Comisión de Economía y finalmente su aprobación en el Pleno del Congreso por insistencia.

El ministro de Economía y Finanzas, Raúl Pérez-Reyes, participó en la ceremonia encabezada por el presidente del Parlamento, José Jerí. Durante el acto, destacó que la norma permitirá viabilizar más de US$30.000 millones en proyectos de infraestructura y servicios públicos, al consolidar un marco regulatorio “más ágil, transparente y orientado a resultados”.

Un recorrido legislativo accidentado

La norma tuvo un proceso marcado por idas y vueltas entre el Congreso y el Ejecutivo. El 29 de mayo, la presidenta Dina Boluarte envió un documento al entonces titular del Legislativo, Eduardo Salhuana, observando la autógrafa de ley aprobada previamente. El Ejecutivo formuló 21 observaciones, señalando riesgos en la transferencia de competencias clave del MEF a Proinversión.

Tres meses después, en agosto, tras evaluar las objeciones, la Comisión de Economía, presidida por Víctor Flores, solo se allanó parcialmente. Se modificaron los artículos 5, 7, 15, 17, 59 y 62 de la propuesta legislativa, pero se corrigió uno de los puntos más sensibles: se mantuvo a la Dirección General de Política y Promoción de la Inversión Privada (DGPPIP) del MEF como ente rector, en lugar de trasladar esta atribución a Proinversión.

El 25 de agosto, el Pleno del Congreso aprobó la autógrafa por insistencia con 93 votos a favor, 11 en contra y 6 abstenciones, validando así el nuevo marco normativo. Con esa votación, la mayoría de bancadas respaldó la iniciativa, pese a las reservas del Ejecutivo.

¿Qué dice la reforma de APPs? 

El cambio más relevante es la redistribución de funciones entre el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y Proinversión. La norma ratifica al MEF como ente rector del sistema y le otorga la facultad de emitir opiniones vinculantes sobre aspectos financieros, presupuestales y de sostenibilidad fiscal. 

Con ello, asegura que ningún contrato se firme sin una evaluación previa de riesgos y capacidad de pago del Estado.

En paralelo, Proinversión asume un rol mucho más amplio: podrá actuar como organismo promotor, unidad formuladora, entidad titular del proyecto e incluso como concedente en nuevas iniciativas. 

También se le autoriza gestionar adquisiciones y expropiaciones hasta la firma del contrato, establecer oficinas descentralizadas y administrar el nuevo Fondo de Promoción de la Inversión Privada (FONCEPRI), que se nutrirá, entre otros recursos, con el 2% de la venta de activos públicos.

Otro punto clave es la simplificación procedimental: se introducen plazos más cortos para estudios técnicos, prioridad en trámites, uso del silencio administrativo positivo si no se emiten opiniones en el plazo previsto y un procedimiento simplificado para proyectos menores a 100.000 UIT.

El reglamento, que deberá aprobarse en 60 días, definirá en detalle estos procesos.

En el frente fiscal, la ley establece por primera vez un límite explícito: el valor presente de compromisos firmes y contingentes derivados de APP no podrá superar el 12% del PBI del sector público no financiero. Este techo busca dar previsibilidad a la exposición fiscal del Estado y será revisado cada tres años.

La norma, según se lee, también refuerza la transparencia, obligando a publicar planes, opiniones y contratos en portales institucionales y en El Peruano. Asimismo, la Contraloría mantiene participación con informes previos no vinculantes y con control posterior.

Con estos cambios, el Gobierno espera destrabar proyectos por más de US$30.000 millones y dar inicio a un nuevo ciclo de inversión en infraestructura y servicios públicos, combinando mayor rapidez en los procesos con límites claros a los riesgos fiscales.

Dudas sobre el futuro de las APP en Perú 

“Me preocupa la exuberancia y prisa con que el actual gobierno se ha lanzado al tema de las APPs, como la solución idónea al tema de la inversión pública y el impulso al crecimiento”, señaló el economista Armando Mendoza en diálogo con La República. “¿Han recogido las lecciones aprendidas de lo que ha sido hasta ahora el manejo de las APPs en Perú? La experiencia de las APPs en el Perú ha sido controversial y, además, envuelto en múltiples escándalos, que han resultado extremadamente costosos para el país”.

Ahora bien, el MEF asegura que la nueva ley de APP y Proyectos en Activos permitirá procesos más ágiles y transparentes, al incorporar innovaciones como la reducción de plazos para estudios técnicos, la optimización de fases, la priorización de proyectos de alcance nacional, la simplificación en modificaciones contractuales y el fortalecimiento institucional de Proinversión.

“Con la nueva ley incorporamos las lecciones aprendidas y aceleramos la puesta en marcha de inversiones estratégicas”, sostuvo Raúl Pérez-Reyes en nota de prensa. 

Sin embargo, aunque en la teoría una APP debería equilibrar beneficios y riesgos entre Estado y privados, la experiencia que hay en el Perú es que ese equilibrio  raramente ha existido, y la tendencia, explicó Mendoza, ha sido que el privado se lleva todos los beneficios y las oportunidades, mientras que el Estado se hace cargo de todos los riesgos y los costos.

Y sobran ejemplos: la Carretera Interoceánica, cuyo precio se incrementó en siete veces el monto original, pasando de US$700 millones a cerca de US$5.000 millones, con más de veinte adendas; o el aeropuerto de Chinchero, que tras una década aún no termina su ejecución, pero que implicó que el Estado desembolsara casi US$100 millones en compensaciones al concesionario inicial, pese a no haber desarrollado el proyecto. 

También mencionó los problemas de las APP en Lima Metropolitana, como Rutas de Lima y Línea Amarilla, “vinculados directamente, no solamente a temas de ineficiencia y burocracia, sino también de falta de transparencia”.

En ese sentido, el economista advirtió que la simplificación apresurada para modificar contratos podría ser riesgosa. “Si algo nos ha enseñado la experiencia de las APP es que el privado nunca pierde: los costos, pérdidas, gastos y juicios  los termina absorbiendo el Estado”, recalcó Mendoza.

Asimismo, puso énfasis en una de las disposiciones más novedosas de la reforma: el artículo 31, que fija en 12% del PBI el límite máximo para los compromisos firmes y contingentes del Estado derivados de APP. Para el economista, esta disposición podría convertirse en un factor de inestabilidad macroeconómica.

“El 12% del PBI es un exceso, un límite cuestionable que implica en la práctica un quiebre de las reglas de prudencia y transparencia fiscal”, alertó Mendoza. “Bajo las leyes actuales, el nivel de endeudamiento del Estado no debe pasar del 30% del PBI, y ahora se podría sumar el equivalente a otro 12% adicional en obligaciones contingentes”.

Según explicó, los compromisos contingentes muchas veces terminan materializándose, lo que ampliaría el riesgo financiero del Estado: “es como si una persona que ya tiene una deuda de 30% de sus ingresos recibe la posibilidad de exponerse financieramente con un 12% adicional con una línea de crédito. En la práctica, estaríamos hablando de una carga potencial equivalente al 42% del PBI, algo extremadamente peligroso”.

Mendoza advirtió, además, que en el pasado los topes fiscales no siempre se han respetado. Estos límites terminan rompiéndose, ya sea por decisión política o por crisis inesperadas. 

“Bajo la paradoja de poner este tope, lo que se está haciendo en la práctica es extender un cheque en blanco que puede comprometer al Estado en el futuro”, sentenció Mendoza.

Cabe recordar que el Consejo Fiscal a inicios de año advirtió que la reforma de las APP del MEF arriesgaría cumplir reglas fiscales desde 2026. Incluso en el mismo MMM 2026-2029, señalan que al cierre de 2024, las contingencias explícitas asumidas en los contratos de Asociaciones Público-Privadas (APP), que representaban 1,09% del PBI, disminuyeron respecto a 2023 (1,39% del PBI) debido a una reducción del valor de dichas contingencias.

"Tanto los compromisos contingentes asumidos por el Estado en estos contratos, como las garantías financieras otorgadas por el mismo, constituyen contingencias explícitas, ya que su materialización implicaría compromisos futuros del presupuesto o incrementos en los niveles de deuda, factores que no están completamente bajo el control del fisco", se lee en el apéndice C: Contingencias explicitas asumidas en contratos de APP.

En sencillo, y según Mendoza, básicamente están autorizando a que se multiplique enormemente la exposición financiera del Estado.

“Me pregunto si esas APPs se están haciendo bajo estándares adecuados de transparencia y responsabilidad o si en realidad lo que se está haciendo es una masiva hipoteca de los intereses públicos que en el futuro nos van a terminar pasando factura”, cuestionó Mendoza.

Finalmente, recordó lo ocurrido con gobiernos pasados: “recordemos lo que sucedió con las APPs que se firmaron entre bombos y platillos en el pasado. Ahí están las fotos de Toledo abrazado con Lula, y después le terminaron pasando al país una factura enorme. Todos en ese momento decían que era un acuerdo fabuloso, y el tiempo demostró que no era así”.