Ley Mape sin consenso: Predictamen se entramparía en el Congreso y Reinfo continuaría

Luego de varios meses, el Congreso comenzará la discusión del dictamen de la Ley de la Minería Artesanal y de Pequeña Escala (MAPE) que reemplazará al Reinfo. Para analizar esta propuesta legislativa, el presidente de la Comisión de Energía y Minas, Paul Gutiérrez, convocó a una sesión ordinaria este martes 3 de junio.

La urgencia de abordar esta iniciativa se debe a que, a fines de junio vence el plazo del proceso de formalización minera con la posibilidad de extenderlo hasta por seis meses más si así lo decide el Ministerio de Energía y Minas (Minem). En ese sentido, tanto el Minem como diversos gremios, han enviado su aportes que serán materia de debate en el grupo de trabajo parlamentario.

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No obstante, el consenso sobre el predictamen de la Ley Mape no asoma, y según especialistas consultados por este medio, el tiempo quedará corto para su aprobación. Por tanto, se configuraría el escenario de apelar a la ampliación adicional del Reinfo, cuya vigencia culmina a fines de junio, según los alcances de la norma aprobada por el Congreso en noviembre del año pasado.

De acuerdo con la congresista del Bloque Democrático Popular, Ruth Luque, el texto a discutir no ayuda a cambiar el modelo actual que se tiene y perpetúa la ilegalidad. Si bien se recogen los intereses de ciertos grupos sociales, no debería aprobarse en estas condiciones y tendría que mejorarse su redacción pese a las presiones existentes.

"Lo único que se está haciendo es cambiar de nombre. Si los congresistas van a avalar un texto de esta naturaleza producto de una presión, solo van a generar la perpetuidad de la ilegalidad. Tienen que incorporarse medidas más altas sobre instrumentos de gestión ambiental, debe registrarse de manera expresa la eliminación progresiva del mercurio y tiene que eliminarse la exención de la responsabilidad penal", indicó a a este medio.

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Por su parte, el ministro de Energía y Minas, Jorge Montero, recalcó que la opinión del Ejecutivo ya ha sido manifestada a través del proyecto de ley presentado en noviembre del año pasado. Junto a ello, se han incorporado 15 temas relacionados con trazabilidad, beneficios tributarios para la Mape, el establecimiento de áreas especiales para concesiones, entre otros.

"El Ejecutivo ya dio su palabra respecto a su posición sobre la Ley Mape. Pusimos en noviembre del 2024 nuestro proyecto de ley. Ahora, está en manos de la Comisión de Energía y Minas del Congreso. No es un trabajo sencillo. Hay muchas aristas, diversos intereses y una historia de conflicto detrás de esto. Lo importante es que esta nueva ley tiene que impactar en la pequeña minería y minería artesanal", aseveró.

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Desacuerdos sobre Ley Mape

El texto del predictamen de la Ley Mape acumula las iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo y de los congresistas Jorge Flores, Segundo Quiroz, Katy Ugarte, José Williams, Héctor Valer, Nilza Chacón y Arturo Alegría. Si bien desde inicios de año, Paul Gutiérrez convocó a una serie de mesas de trabajo para recoger los aportes de los actores involucrados, recién se ha podido presentar una fórmula al respecto.

En más de una oportunidad, la vicepresidenta de la Comisión de Energía y Minas, Diana Gonzáles, ha señalado a este medio, que el titular de este grupo de trabajo actúa con total discrecionalidad para el abordaje de esta propuesta de ley. Y es que, al temprano retiro de la Sociedad Nacional de Minería, Energía y Petróleo (SNMPE), se suma la ausencia de las organizaciones de pueblos indígenas en los espacios de discusión.

Uno de los primeros desacuerdos que se expresaron públicamente fueron los de la SNMPE. A través de una carta enviada el 7 de mayo, manifestaron su preocupación respecto a que el artículo 4.2 del predictamen introduce conceptos que "promueven la impunidad de actividades que son ilegales". En detalle, el inciso b de la referida disposición redefine a la minería informal como "aquella que se ejerce sin haber iniciado el proceso de formalización con el Estado".

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A juicio de William Zabarburú del Instituto de Políticas Climáticas, "bastaría con comenzar este procedimiento de legalización, para ya no ser considerado informal, aunque no se pueda finalmente cumplir con los requisitos". Además, sostiene que la propuesta de dictamen no resuelve el problema que impide la formalización de los pequeños mineros: la exigencia de un contrato de explotación.

"Los artículos 25, 26 y 27 insisten en la fórmula declarativa que tiene que haber un contrato o varios contratos. Si un titular no quiere suscribir dicho acuerdo entre privados, pues no hay forma, mientras no se cambie el régimen de concesiones y la relación con otras formas de actividad dentro de las áreas otorgadas. Este sigue siendo el cuello de botella de la norma", explicó.

Quienes sí han formado parte de las mesas de trabajo convocadas por el congresista Gutiérrez son los integrantes de la Confederación Nacional de Pequeña Minería y Minería Artesanal (Confemin). Ellos han planteado incorporar a la Ley Mape el derecho de servidumbre, el establecimiento de una ruta de comercialización del oro, el reconocimiento del quinto estrato que comprende a las mujeres que se dedican a la selección manual de minerales y la apertura de cuentas en el Banco de la Nación para hacer la trazabilidad.

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En el predictamen, se recogen varias de sus propuestas y se identifica que la resistencia de los concesionarios a firmar contratos de explotación con los mineros artesanales se ha convertido en el principal escollo para avanzar en la formalización. Por eso, "la constitución de servidumbres ofrece una solución práctica a los conflictos de acceso a estas áreas".

Según el inciso e del artículo 11 del predictamen, el Ministerio de Energía y Minas será el ente encargado de otorgar y constituir servidumbres de explotación, el cual es un derecho de carácter temporal a favor del pequeño productor minero, debidamente inscrito en el Registro Nacional de la Pequeña Minería artesanal y Minería Tradicional Ancestral (RENAPMAT), el cual se presenta como una extensión del Reinfo disfrazada.

Esta medida, que debe ser inscrita en el Registro Público de Minería, busca resolver situaciones de superposición o ausencia de acceso a contratos de explotación derivadas de la inactividad prolongada del concesionario sin causa justificada. Su duración será equivalente al periodo de vida útil de la labor minera activa, sin que dicho plazo pueda exceder la vigencia legal de la concesión sobre la cual recae.

Mientras Máximo Bequer, presidente de la Confemin, se muestra a favor de la inclusión del otorgamiento de servidumbres, al abogado ambientalista César Ipenza, considera que esta disposición tiene vicios de inconstitucionalidad e implicancias de responsabilidad económica para el Estado peruano.

"Uno no le puede obligar al titular de una concesión, obtenido legalmente por parte del Estado, a quitársela en la práctica. El imponer una servidumbre es en la práctica ello. Quitarle la concesión o parte de ella a un titular que paga derecho a vigencia, puede tener incluso implicancias de responsabilidad económica porque estaría yendo en contra de lo que garantiza la inversión", anotó.

A renglón seguido, Ipenza se refirió al artículo 21 del predictamen que establece la protección jurídica de los pequeños mineros y artesanales frente a actos de hostigamiento, desalojos arbitrarios, interdicciones discriminadas u otras acciones que vulneren su derecho al trabajo. Según dijo, esta disposición contraviene una sentencia del TC, la cual mandata que los poderes públicos deben abstenerse de la inclusión de la exención de la responsabilidad penal.

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Petitorios mineros

Para Zabarburú, el artículo 23 del predictamen que establece el derecho de preferencia para formular petitorios mineros en comunidades campesinas, nativas y pueblos indígenas es una puerta abierta para incentivar la expansión de la MAPE en la Amazonía. Precisamente, en regiones como Madre de Dios, El Cenepa, la Cuenca del Nanay (Iquitos) y otras, sus impactos han sido muy graves.

"Le dan un año de plazo a las comunidades y seguramente, vamos a tener muchos petitorios, alentados por lo ilegales. Si las comunidades no pueden hacerlo, cualquier persona natural podrá formular estos petitorios. Curiosamente, para la minería se busca reconocer el concepto de pueblos indígenas, pero para darles personalidad jurídica, se les niega", analizó.

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Sistema Interoperable

Uno de los principales temas que propone el predictamen de la Comisión de Energía y Minas es la creación del Sistema Interoperable de la Pequeña Minería, Minería Artesanal y Minería Tradicional (SIPMMA) que deberá garantizar la trazabilidad de minerales y facilitar la fiscalización, previniendo actividades ilícitas.

Esta plataforma nacional automatizada y de carácter obligatorio será administrada por el Minem, a través de la Dirección General de Formalización Minera. Entre sus principales funciones destacan la de articular e interoperar progresivamente con los sistemas informáticos de instituciones como Reniec, Sunarp, Sunat, OEFA, ANA, Sucamec, Minam y otras.

Además, deberá integrar, validar y depurar los datos del Reinfo y del Renapmat para evitar duplicidades. A través de una resolución viceministerial, se aprobarán los lineamientos técnico-normativos para su adecuado funcionamiento, acceso, actualización de módulo, protección de datos personales y publicación de información no confidencial conforme a la ley de transparencia.

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Incentivos tributarios

Según la propuesta del grupo de trabajo que preside Paul Gutiérrez, se establece un régimen tributario especial de la MAPE, con incentivos fiscales y un proceso de fiscalización adaptado a las características de los pequeños mineros. Esto implica la creación de un modelo denominado RETMAPE que se aplica a los pequeños productores mineros, productores mineros artesanales y productores mineros tradicionales que generen rentas de tercera categoría y cuyos ingresos anuales no superen las 250 UIT.

Entre los principales componentes de este régimen se encuentran tasas impositivas, progresivas y diferenciadas, deducciones operativas estándar, beneficios aduaneros especiales para la adquisición e implementación de tecnologías limpias, así como procedimientos simplificados de declaración, bancarización y formalización, considerando las condiciones geográficas de cada operador.

Por otro lado, un planteamiento más de la Confemin fue escuchado por el presidente de la Comisión de Energía y Minas. Se trata de la inclusión financiera, ya que el Estado, a través del Banco de la Nación y en coordinación con las otras entidades, tendrá que facilitar el acceso a apertura de cuentas, transacciones electrónicas y gestión digital de pagos vinculados a la actividad minera.

De igual forma, se incorporan programas de financiamiento transparente para la MAPE, seguros para actividades productivas y líneas de crédito adaptadas a su escala operativa y nivel de formalización de la presente norma. Por último, se destacan medidas de asesoría técnica y fortalecimiento de capacidades en gestión empresarial.