Zonas Económicas Especiales: primer borrador del reglamento apunta a industria y ensamblaje ¿qué actividades están prohibidas?

El Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur) publicó el primer borrador del reglamento de la Ley N.° 32449, que crea las Zonas Económicas Especiales Privadas (ZEEP), un régimen aprobado por el Congreso en setiembre que ofrece beneficios especiales en impuestos y aduanas a las empresas que trabajen dentro de estas zonas.

El texto, que tiene ocho títulos y 40 artículos, define qué actividades económicas pueden beneficiarse del régimen y los requisitos técnicos que deben cumplir los proyectos. Está enfocado en actividades productivas de valor agregado y perfilado para empresas con mayor capacidad de inversión y operación.

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Las Zonas Económicas Especiales Privadas (ZEEP) estarán destinadas a procesos industriales, de ensamblaje y servicios vinculados que generen valor agregado. Es decir, se enfocan en empresas que produzcan o armen bienes así como en los servicios relacionados con esa producción. El documento no habilita operaciones de comercio simple ni negocios que solo compren y vendan productos sin transformarlos.

Por ejemplo, una empresa que importe electrodomésticos o equipos electrónicos terminados para venderlos directamente desde una ZEEP podría ofrecer precios más bajos que comercios ubicados fuera de la zona, que sí pagan Impuesto a la Renta lo que implicaría una competencia desleal. En cambio, una empresa que utilice la ZEEP para ensamblar o fabricar esos bienes, incorporando procesos productivos y empleo local, sí califica dentro del objetivo del régimen.

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Si bien no se enumera sectores específicos ni establece una lista cerrada de industrias, sí acota el alcance del régimen a actividades productivas, alejándose del modelo clásico de zonas francas centradas en almacenamiento, redistribución o reexportación sin transformación.

Zonas Económicas Especiales: Actividades prohibidas

El prereglamento también delimita las actividades que no podrán desarrollarse dentro de las ZEEP. El artículo 5 prohíbe expresamente que los usuarios realicen actividades vinculadas a minería, hidrocarburos, servicios financieros, generación de energía eléctrica (excepto para autoconsumo), producción o comercialización de armas y municiones, así como la venta directa de mercancías a consumidores finales.

A su vez, incorpora una "lista negativa" que excluye 13 actividades económicas adicionales (ver cuadro), principalmente vinculadas a determinadas actividades de la industria textil y de confecciones, fabricación de calzado, cerámica y procesos específicos de metalmecánica, como la fabricación de prendas de vestir, calzado, hilatura, tejeduría y acabado de productos textiles, así como el tratamiento, forja y laminado de metales.

El borrador precisa que el Gobierno puede modificar esta lista mediante decreto supremo o aclarar el alcance de las actividades excluidas.

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¿Dónde pueden ubicarse las ZEEP?

La autorización de una ZEEP dependerá de una evaluación técnica, que va más allá de la disponibilidad de terrenos. El Mincetur revisará criterios como conectividad logística con carreteras, puertos y aeropuertos; acceso a energía, agua e internet; servicios urbanos; cercanía a clústeres productivos; disponibilidad de mano de obra calificada; impacto socioeconómico regional; y aceptación social e institucional de los gobiernos locales y comunidades.

Estos criterios evitan que se instalen ZEEP en zonas aisladas o con poca infraestructura y buscan garantizar condiciones adecuadas para mantener actividades industriales y de valor agregado, reduciendo riesgos logísticos y sociales.

Requisitos y sanciones elevan la valla de entrada

El reglamento en consulta desarrolla un procedimiento detallado para la autorización de las Zonas Económicas Especiales Privadas que no será automático. Los promotores deberán presentar un proyecto integral que incluya un plan maestro, la delimitación territorial de la zona, un cronograma de inversiones y el sustento técnico, económico y legal de las actividades a desarrollar.

Se distingue entre promotor (quien impulsa el proyecto), operador (quien administra la zona) y usuarios (las empresas que producen allí), asignando responsabilidades y estableciendo sanciones en caso de incumplimiento.

El régimen sancionador clasifica las infracciones como leves, graves o muy graves, con multas que pueden llegar hasta 50 UIT (S/277.500 para 2026), y contempla la suspensión o cancelación de la autorización del operador privado, sin pago adicional.

Algunas infracciones incluyen omisiones de información, como no comunicar la entrada de nuevos usuarios o no mantener actualizados los manuales de operación. Las infracciones muy graves afectan directamente a los usuarios o al régimen, como no contratar auditorías externas, no informar la pérdida de calificación de un usuario, cobrar sumas no autorizadas o incumplir decisiones arbitrales.

Aunque el reglamento no excluye explícitamente a empresas pequeñas, los requisitos de inversión, infraestructura y operación continua orientan el régimen a empresas medianas y grandes, o proyectos con capacidad financiera y operativa suficiente para sostener procesos industriales o de ensamblaje.

Beneficios tributarios bajo cuestionamiento

En setiembre, el Pleno del Congreso aprobó por insistencia la “Ley que crea el tratamiento especial tributario y aduanero para las Zonas Económicas Especiales Privadas (ZEEP)”, contraviniendo las observaciones del Consejo Fiscal y de organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional (FMI).

La ley otorga beneficios tributarios. Las empresas que operen dentro de las ZEEP no pagarán Impuesto a la Renta (IR) durante los primeros cinco años, lo que reduce la recaudación del Estado. Luego, la tasa se incrementará gradualmente hasta 15% entre los 20 y 25 años de operaciones.

"Las experiencias previas en zonas de frontera y zonas francas han demostrado que la reducción de impuestos no ha sido efectiva para fomentar un crecimiento sostenido ni para generar empleo", sostiene el exviceministro de Empleo Fernando Cuadros. "Las zonas francas y exoneraciones tributarias vigentes desde los años noventa no han generado el desarrollo esperado", afianzó.

"Perú tendrá sus paraísos fiscales. Dejamos de recaudar S/26.350 millones por beneficios tributarios y seguimos sumando", advirtió anteriormente el exjefe de la Sunat, Luis Arias Minaya. El exfuncionario sostuvo además que será necesario demostrar que el régimen atraerá nueva inversión importante, y no solo el traslado de empresas que hoy ya pagan Impuesto a la Renta.

Arias Minaya también alertó sobre el riesgo de que, tras los primeros cinco años de exoneración, se produzcan cambios de razón social para volver a acceder al beneficio tributario, "repitiendo el ciclo de exoneraciones de manera indefinida".

También se regulan los procedimientos para modificar o ampliar las zonas autorizadas, dejando claro que las ZEEP no son derechos perpetuos, sino autorizaciones sujetas a evaluación continua.

Con la prepublicación del borrador, el Ejecutivo inicia un periodo de consulta pública para recibir comentarios y aportes que perfeccionen el reglamento, según señaló la titular del Mincetur, Teresa Mera Gómez.

Uno de los objetivos de esta ley marco aprobada es facilitar la captación de inversión privada -especialmente extranjera- destinada a actividades productivas de mediano y alto valor agregado, que generen empleo tecnificado y el incremento sostenido de las exportaciones, contribuyendo al desarrollo económico de las regiones donde se establezcan las ZEEP.

En el Perú existen ocho Zonas Económicas Especiales (ZEE) agrupadas en tres tipos: las Zonas Especiales de Desarrollo (ZED), las zonas francas y la ZEE de Puno. Solo cuatro están en funcionamiento: Matarani, Paita, Ilo y la Zona Franca de Tacna.

Estas zonas muestran bajo nivel de industrialización, ya que más del 45% de las empresas realiza actividades logísticas. En la última década, han captado poca inversión y su aporte a las exportaciones fue de apenas 0,15% en 2022. De las 1.923 hectáreas disponibles, solo 13% está habilitado.