La compra de medicamentos en el Estado: un monstruo de varias cabezas

Por: Alexandra Ampuero

El Estado es el principal comprador de medicamentos en el país. Según cálculos de la Asociación de Contribuyentes del Perú, el 95% de las adquisiciones de dichos productos corresponde a entidades estatales.

Las dos grandes unidades ejecutoras son el Ministerio de Salud (Minsa), por intermedio del Centro Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos en Salud (Cenares), y el Seguro Social de Salud (EsSalud), mediante la Central de Abastecimiento de Bienes Estratégicos (Ceabe).

Como la salud pública está descentralizada, cada entidad se hace responsable de abastecer los centros de salud que tiene a cargo. Por esta razón, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) transfiere recursos para la compra de medicamentos no solo al Ministerio de Salud, sino también al Ministerio de Defensa (Mindef), a la Sanidad de la Policía Nacional del Perú (PNP) y al Instituto Nacional Penitenciario (INPE).

Por otro lado, a los gobiernos regionales y locales también se les asigna fondos del tesoro público para que surtan los hospitales dentro de sus respectivas jurisdicciones.

Respecto a las adquisiciones de EsSalud −el segundo gigante en cuanto a compras del Estado−, estas son financiadas directamente con los aportes de los trabajadores suscritos a este seguro de salud.

¿Cómo compran?

A pesar de que cada institución tiene su propia unidad ejecutora −el organismo que procesa la adquisición−, en ocasiones el Estado ejecuta compras corporativas de medicamentos, que luego distribuye a las entidades de salud pública. Estas son efectuadas por el Cenares, a cargo del Minsa.

El gerente central de operaciones de EsSalud, Óscar Ugarte, afirmó que el beneficio de tomar a Cenares como agente de compras es que “las consolida, convoca las licitaciones y, por convocar a gran escala, consigue buenos precios; ya los proveedores se encargan de entregar los productos a las entidades que realizan el pago”.

Para ese escenario, Cenares divide tres grupos de medicamentos. El exjefe de esta institución José Gonzales explicó la organización: “Dentro del primer grupo se encuentran los medicamentos estratégicos, como los del VIH, desnutrición, cáncer, salud mental, reproducción sexual. Estos se compran de forma centralizada y el presupuesto es de Cenares”.

“El segundo grupo responde a una demanda y son programados, como los antibióticos para las enfermedades respiratorias u otros genéricos”. El presupuesto para estos medicamentos es asignado a cada establecimiento de salud en el territorio nacional (hospitales, unidades ejecutoras, direcciones regionales de salud o sanidades).

Respecto al tercer grupo, maneja los medicamentos especiales y para determinados institutos de salud especializados en enfermedades poco frecuentes. Estos son de petición directa y dependen del presupuesto asignado por el MEF.

Cenares se encarga directamente de la compra del primer grupo de medicamentos y los distribuye de manera gratuita a las diferentes entidades con hospitales a su cargo.

Los medicamentos del segundo grupo son pedidos de cada institución y, en algunas ocasiones, Cenares compra en gran volumen y, en otras, también se hace la compra directa.

En el caso del tercer grupo, la compra siempre es directa porque se hace en pequeñas cantidades y a proveedores específicos.

Situación actual

Las diversas formas de adquirir medicamentos representan un problema para el Estado.

El presidente de la Asociación de Contribuyentes del Perú, Jose Ignacio Beteta, manifestó que todo se origina por la falta de un sistema integrado de información: “No se tiene buena información de cuántas medicinas se necesitan, para qué se necesitan y quiénes las necesitan”, dijo.

“El Minsa basa sus compras en un récord histórico, se preguntan ¿cuánto se compró el año pasado? Pero no contemplan si hay más o menos pacientes, si la terminología de las enfermedades cambió o no. Por lo tanto, no hay un abastecimiento inteligente. La falta de información ocasiona que las compras sean deficientes".

En ese contexto, en octubre del año pasado se publicó el Decreto de Urgencia Nº 007-2019 que designaba a Cenares la operación logística de compra y distribución de recursos estratégicos en Salud, con el fin de mantener “un adecuado nivel de disponibilidad de estos recursos en las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud”.

El decreto indica que la “cadena de abastecimiento” abarca los requerimientos del Minsa, de EsSalud, del Mindef, del Inpe y de los gobiernos regionales y locales.

Estos últimos evalúan sus necesidades, desde su presupuesto, y así pagan por los medicamentos que les son entregados. “Una vez que Cenares termina de hacer el proceso, cada entidad administra su contrato, cada uno gira sus órdenes, cada uno recibe los medicamentos en sus establecimientos y los distribuyen a sus centros de salud”, anotó Gonzales: “Esta normativa es fundamentada por la economía de escala”.

Es decir, Cenares concentra la demanda de todo el país para así tener mejor poder de negociación en el proceso de compra de medicamentos, frente a la posible especulación de los proveedores en sus precios.

Beteta añadió que el Estado, al ya no hacer compras pequeñas, evitará que el laboratorio “se aproveche de cada compra”, porque van a poder sentarse a negociar con una sola entidad un gran volumen por una prolongada cantidad de años.

Esta normativa iba a ser aplicada gradualmente hasta lograr abarcar todos los establecimientos de salud, pero la pandemia interrumpió el proceso.

Sin embargo, afirman en el Minsa, “por la cantidad de medicamentos que se comprarán por el Covid-19, se pretende hacerlo solo por intermedio del Cenares”.

Óscar Ugarte expresó que, si bien las compras en EsSalud no forman parte del tesoro público, Cenares sí tiene que convertirse en el órgano único para esta tarea. “Eso implica un cambio organizacional, que no veo que se esté dando”, subrayó.

De lo que se desprende que el Estado puede obtener mejores medicamentos y a un precio ventajoso, y terminar con los especuladores, si replantea la forma en que hace las adquisiciones. El contexto de la lucha contra la pandemia del nuevo coronavirus es una buena oportunidad para hacerlo.

Así son los procesos de adquisición en EsSalud

El gerente general de Operaciones de EsSalud, Óscar Ugarte, comentó que el seguro, adscrito al Ministerio de Trabajo, tiene dos unidades logísticas para ejecutar compras de suministros médicos: una para las compras de bienes estratégicos, a cargo del Ceabe, y la otra es la Gerencia Central de Logística, encargada de los demás bienes no estratégicos.

Las adquisiciones en EsSalud son de dos tipos. Centralizadas, las que se adhieren a las compras corporativas del Cenares, para determinados productos, y por red institucional, concentrando la demanda de todos sus hospitales y cuando el producto es fácil de conseguir en el mercado local.

"Para algunos productos, es más fácil que se compren por cada red, porque son de producción sencilla. Las operaciones centralizadas valen la pena solo cuando se gana por cantidades a gran escala”, explicó Óscar Ugarte.

Un solo comprador para impactar en precio de medicamentos

En entrevista con La República, el ministro de Salud, Víctor Zamora, indicó hace poco que habría un mejor impacto en la compra de medicamentos si todas las instituciones públicas comprasen juntas, y no “por separado y en diferentes momentos”.

En esta línea, José Gonzales, el exjefe de Cenares, órgano encargado de las compras corporativas de suministros médicos, aseguró que “el manejo de estos productos se hace mas fácil si se tienen los requerimientos centralizados en una sola entidad; si se tienen desagregados, como pasa actualmente, el poder de negociación es menor”.

La diferencia entre este escenario, y otro donde cada entidad compra por su lado, se aprecia de dos formas.

En los precios: hoy cada entidad decide el valor de compra y muchas veces son elevados. En cambio, si se compra de manera integral y a mayor volumen, el precio baja porque el proveedor no va a desperdiciar un contrato tan grande.

Y en las condiciones del servicio: con el gran volumen, el comprador puede exigir al proveedor requisitos como controles de calidad.

Beteta añadió que al ya no hacer compras pequeñas, se evita que el laboratorio “se aproveche de cada compra”, porque van a poder sentarse a negociar con una sola entidad del Estado un gran volumen por una prolongada cantidad de años.

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