Reforma de pensiones en Perú podría durar solo dos años antes de derogarse

No alcanza para vivir hoy, y las pensiones para el mañana tampoco aseguran un sustento digno. La experiencia en Chile y Argentina demuestra que un sistema mixto, que combina reparto y ahorro complementario, es la vía más realista para garantizar un futuro previsional seguro. 

Sin embargo, como advierte Álvaro Vidal, abogado especialista en sistemas pensionarios, la Ley N.º 32123 de reforma de pensiones pendiente de reglamentar no establece realmente un sistema de pensiones mixto, sino un sistema de pensiones que favorece a las privadas, pues de lo contrario se habría aprobado una pensión básica universal para todas las personas adultas mayores.

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Perú entre la urgencia y la política

La discusión previsional volvió al centro de la agenda cuando la Comisión de Economía del Congreso retomó sesiones con un cargado expediente: 19 proyectos pendientes que empujan un octavo retiro de fondos AFP por hasta 4 UIT (S/21.400). 

Aunque en la primera sesión no se incluyó el tema —el grupo priorizó su plan de trabajo y reglamento—, el pulso político ya se siente: la nueva mesa directiva perfila una línea más “técnica” y prudente en lo fiscal.

El presidente Víctor Flores (Fuerza Popular) declaró que no respalda nuevos retiros, invocando disciplina fiscal ante un déficit de 2,6% del PBI a julio, por encima del 2,2% programado. En contraste, la vicepresidenta Ana Zegarra (Somos Perú) es coautora de un proyecto para liberar hasta 4 UIT, mientras el secretario Elvis Vergara (Acción Popular) califica la medida de “populista”. 

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El Ejecutivo también ha marcado posición. El ministro de Trabajo, Daniel Maurate, rechazó un nuevo retiro de AFP y ONP, advirtiendo que debilita la protección social: sacrificar ahorro de largo plazo por liquidez inmediata “perjudica a los trabajadores” y erosiona la sostenibilidad del sistema. Añadió que el reglamento de la reforma de pensiones aún no tiene fecha definida de publicación.

“En Perú lo que queremos es tener realmente una reforma que implemente un sistema mixto o complementario”, señala Vidal. “Se ha aprobado un esquema de ahorro obligatorio en el que además todo el aporte recae únicamente en el trabajador, a diferencia del resto de países vecinos donde también hay aporte del empleador [empresa y Estado]. Así nunca va a alcanzar para que las pensiones sean suficientes. Eso está demostrado a nivel internacional. Estamos dando vueltas a lo mismo”. 

En entrevista con El Comercio, el superintendente de la SBS, Sergio Espinosa, sostuvo que el reglamento de la nueva ley previsional está próximo (pasa filtros del Ejecutivo y MEF) y que su implementación tomará todo el próximo año y parte del 2027.

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Sobre un nuevo retiro, fue categórico: tras el contexto excepcional de los primeros, “no existe un solo argumento que no sea político” para aprobar otro. Además, alertó que, de aprobarse, el beneficio se concentraría en afiliados de mayores ingresos y empleo formal, es decir, quienes menos lo necesitan, y recordó que una parte de los retiros previos migró a ahorro voluntario.

Los números dan la medida del daño acumulado. De acuerdo con datos de la industria, los siete retiros ejecutados drenaron S/114.250 millones del sistema previsional. En el más reciente, 4,2 millones de afiliados retiraron S/27.300 millones; un octavo podría sumar S/26.000 millones adicionales.

“El reglamento debió aprobarse a los 180 días hábiles de publicación de la ley, y eso se cumplió en junio”, cuestiona Vidal. “No la aprueban, ni la publican hasta ahora, porque con el reglamento se va a hacer evidente que esta reforma es insuficiente y que no se trata realmente de un sistema de pensiones universales ni complementarios, si no es básicamente mantener lo mismo que ya tenemos, con el agregado que los independientes van a empezar a aportar”. 

El sector privado endureció su discurso. En entrevista con Gestión, Aldo Ferrini, CEO de AFP Integra, afirmó que hoy ve menos probable el octavo retiro: el Congreso estaría mostrando una mirada más constructiva hacia el ahorro previsional y “las bancadas que lo impulsan no son mayoría”. Subrayó que los últimos desembolsos se concentraron en afiliados de mayores ingresos y que hasta 50% de lo retirado fue a consumo, mientras el resto quedó “bajo el colchón” o en el sistema financiero.

En la misma línea, Rodrigo Marimón, Asistant Vice President de Moody’s Ratings, destacó durante su participación en el evento ‘Inside LatAm: Perú 2025’ que parte de los fondos engrosó los ahorros del sistema financiero, confirmando el sesgo hacia ingresos altos en el último retiro. 

En paralelo, se mueve la arquitectura de inversiones del sistema. Tras su aprobación en la Comisión Permanente, el Ejecutivo promulgó la ley que eleva de 50% a 80% el límite máximo de inversión en el exterior para las AFP, manteniendo que el BCRP fije el límite operativo.

La exposición de motivos —impulsada originalmente por el congresista Juan Carlos Lizarzaburu (FP) y sustentada por el entonces presidente de la comisión Ilich López— argumenta que la mayor apertura mejorará la diversificación y la rentabilidad ajustada por riesgo, alineándose con referentes regionales (Chile y Colombia permiten hasta 100%).

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Chile: un espejo con luces y sombras

El sistema previsional chileno, que replicamos “con algunos matices”, nació como esquema de capitalización individual en 1981 tras la aprobación del decreto ley 3500 en 1980 por la dictadura de Augusto Pinochet. Hoy, a más de cuatro décadas de su creación, presenta una doble realidad: por un lado, generó un mercado de capitales robusto y acumuló fondos considerables (más de US$200.000 millones); por otro, dejó pensiones insuficientes y una legitimidad minada.

Esa tensión atraviesa la reforma impulsada por el actual gobierno de Gabriel Boric, que intenta transitar hacia un esquema mixto con mayores componentes redistributivos. Según especialistas consultados por La República, los cambios alcanzados son importantes en la forma y en parte del contenido, aunque no resuelven las fallas estructurales de fondo.

Andrés Solimano, doctor en Economía por el MIT, exdirector de Países Andinos del Banco Mundial, fundador y actual presidente del Centro Internacional de Globalización y Desarrollo (CIGLOB), apunta que la reforma aprobada en Chile el 2024 fue un avance, pero limitado y tardará entre cinco y diez años en mostrar resultados consolidados.

Sin embargo, Vidal advierte que, en el caso peruano, el escenario sería distinto: la aplicación de la reforma a los trabajadores independientes, que requieren 20 años de aportes para acceder a pensión, generaría una fuerte oposición inmediata.

“La reforma de pensiones con esta retención inicial duraría apenas dos años, ya que los independientes —varios millones de independientes, autónomos y autoempleados— cuestionarían la norma, llevando probablemente a su derogación, tal como ocurrió en el intento de reforma de 2013-2014”. 

Además, Vidal destaca que en Chile existe la pensión universal, mientras que en Perú no. Esta sería la diferencia más básica: garantizar una pensión para todos. Otra diferencia importante es que en Chile los aportes de los empleadores a las pensiones se incrementarán gradualmente hasta un 7% del salario, algo que no siempre se menciona. En Perú, en cambio, se retiene cerca del 13% del salario del trabajador.

“Si se implementara un sistema como el chileno, donde la empresa aporta hasta un 6%, el aporte del trabajador se reduciría, tendría más liquidez y mayores ingresos. Este tipo de medidas son tan importantes o más que los retiros”, reitera Vidal. Según el también profesor de Seguridad Social de la PUCP, esto permitiría a las personas contar con mayor liquidez sin necesidad de recurrir a retiros. 

Por ahora, persiste la paradoja: el sistema de AFP es un sistema altamente rentable para quienes lo administran, pero que no entrega pensiones suficientes a los millones de afiliados. Solimano calcula retornos agregados de hasta 25% sobre el capital invertido en la última década y media —“un negocio muy lucrativo”— mientras que las pensiones reales de muchos permanecen magras e inestables.  Esa brecha explica gran parte del malestar social con el sistema existente.

A ello se suma el alto costo operativo del modelo —publicidad, red de oficinas, comisiones—, su débil competencia y la internacionalización de las carteras, lo que para sus críticos constituye un drenaje del ahorro nacional que se va al exterior. 

Con la reciente aprobación del 80% como límite máximo de inversión en el exterior para las AFP en Perú, ¿será un escenario del cual debamos preocuparnos?, ¿lo será confiar en el banco central para que fije el límite operativo? 

“Es altísimo. Nosotros en Perú empezamos con un 10% porque también se entendía que una de las finalidades de este sistema era mejorar el mercado de capital local, pero si vas a trasladar el 80% al exterior, implica beneficiar al internacional. Solamente está pensado en beneficiar a los dueños de las AFPs”, explica Vidal. “Siempre la decisión final es del Banco Central de Reserva, pero legalmente también debería haber una regla prudencial mayor que establezca un límite más bajo”.

Al invertir los recursos en mercados, las pensiones quedan expuestas a crisis globales (subprime 2008, pandemia) y a oscilaciones que afectan especialmente a quienes optan por el retiro programado, modalidad en la que los pagos pueden variar mes a mes. 

“El sistema de AFP no entrega certidumbre respecto de los ingresos en la vejez, y eso es un problema serio”, advierte Solimano.

Frente a estas críticas sobre la insuficiencia de las pensiones y la concentración de beneficios, Alejandro Charme, exasesor del Ministerio del Trabajo y exfiscal de la Superintendencia de Pensiones en Chile, ofrece una mirada más institucional y técnica. Analiza la lógica de la capitalización tradicional y sostiene que, si se implementa correctamente, esta sigue siendo la mejor forma de generar pensiones sostenibles, así como crecimiento y empleo.

Además, advierte que los beneficios se concentran en segmentos de ingresos altos, mientras que los sectores medios y bajos enfrentan tasas de reemplazo mucho menores. Por ello, la solidez del sistema, incluso en países como Perú con salarios bajos y concentración de riqueza, depende de que la población comprenda que el ahorro tradicional es lo más relevante para generar rentabilidad real, evitando así mecanismos que inventen rentabilidades que no reflejan la realidad.

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Argentina muestra el camino

Perú enfrenta un “desafío mayor” si mantiene los retiros de fondos previsionales, advierte el economista Raúl Mercau —exministro de Producción en Argentina y director de la carrera de Economía en la UNCUYO—. Según él, la capitalización individual solo funciona en una “economía ideal”: empleo formal, sueldos que permiten ahorrar, mercados financieros estables y comisiones bajas. En contextos como el peruano, con alta informalidad (≈70%) y volatilidad, este esquema por sí solo no asegura pensiones suficientes.

Así mismo coincide Nicolás Machuca, especialista en temas previsionales, quien añade que los retiros sucesivos de AFJP y cambios constantes en la movilidad jubilatoria agravan esta situación, afectando el poder adquisitivo de los jubilados y dejando muchas pensiones por debajo de lo necesario para una vida digna.

Con este panorama, Mercau refuerza los argumentos para la implementación de un sistema mixto, que combine un pilar de reparto que garantice una jubilación básica universal con un sistema de ahorro complementario mediante capitalización, bien regulado y con comisiones bajas. Además, subraya la importancia de estrategias de formalización laboral para ampliar la base de aportantes y asegurar la sostenibilidad financiera del sistema.

Finalmente, Rafael Rofman, investigador principal de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) —exjefe de Estudios de la Superintendencia de AFJP en Argentina y exasesor en temas previsionales del Ministerio de Economía y del Secretario de Seguridad Social— agrega que ordenar los regímenes y reconocer todos los aportes realizados asegura sostenibilidad fiscal y justicia social. 

“Un sistema mixto, con un piso universal de reparto y capitalización complementaria, bien regulada y con comisiones razonables, es el camino realista para economías con alta informalidad”, concluye Mercau.