Reforma de pensiones: MEF publica proyecto de reglamento que restringe retiros AFP

Mientras el Congreso busca promover un octavo retiro AFP, el Ministerio de Economía publicó finalmente el proyecto de reglamento para la reforma del sistema de pensiones, el cual busca limitar este tipo de retiros. Esta propuesta, que se hizo pública el miércoles 28 de mayo en su plataforma digital, estará abierta a comentarios durante 15 días calendario y tiene como objetivo mejorar la aplicación de la Ley N° 32123, que moderniza el sistema previsional en Perú.

Cabe recordar que esta ley fue aprobada en el Congreso con una mayoría muy ajustada y fue promulgada en septiembre de 2024. Entre sus principales disposiciones se encuentran la incorporación de una pensión mínima referencial, la implementación de aportes obligatorios para los trabajadores independientes y la imposición de restricciones para el retiro libre de los fondos, especialmente para personas menores de 40 años.

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Cambios clave del nuevo sistema de pensiones

La denominada Ley de Modernización del Sistema Previsional establece condiciones que desalientan los retiros extraordinarios —práctica recurrente en los últimos años—. Aunque el reglamento no prohíbe explícitamente estos retiros, sí incorpora reglas que afectan el cálculo de la pensión y el acceso a garantías estatales si se han realizado extracciones de fondos.

Además, se condiciona el retiro del 95,5% del fondo acumulado al momento de la jubilación, especialmente para los menores de 40 años, dado que las Unidades de Aporte (UdA) se reducen con los retiros, afectando el acceso a beneficios previsionales (ver Artículos 47 al 50 del reglamento) . La medida busca que el ahorro previsional cumpla su propósito: garantizar una pensión durante la vejez.

Asimismo, se incrementa de 50 a 55 años la edad mínima para acceder a la jubilación anticipada, aplicable al Régimen Especial de Jubilación Anticipada (REJA) y otras modalidades similares (Ley N° 32123, Art. 13.1).

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Sin embargo, para Jorge Guillén, economista y profesor de Finanzas de ESAN, la propuesta tiene sesgos claros a favor del sistema privado. “En términos generales, está un poco sesgado hacia las AFP. Por ejemplo, la comisión por productividad deja que el benchmark lo ponga la SBS o incluso la misma AFP, lo cual se presta a conflictos de interés. Podrían fijar un benchmark bajo para seguir cobrando más sin justificarlo”, advirtió en entrevista con este diario.

Afiliación automática y pensión mínima estimada en S/600

Desde el 1 de junio de 2027, la afiliación al sistema previsional será obligatoria para todos los ciudadanos peruanos que cumplan 18 años de edad, con un plazo de 12 meses para elegir entre el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) o el Sistema Privado de Pensiones (SPP). Si no ejercen esa elección, serán afiliados automáticamente al SNP (Artículo 22.2 del reglamento).

Esta disposición ha generado críticas debido a que muchos jóvenes aún no cuentan con ingresos estables. A ello se suma que la ONP arrastra problemas financieros que requieren subsidios estatales para seguir operando.

“La afiliación obligatoria es importante porque muchos jóvenes quedan fuera del sistema, pero la pensión mínima que se plantea sigue siendo muy baja”, opinó Guillén. “Además, pensar en una pensión mayor en un país con tanta informalidad y baja densidad de aportes es difícil. Deberíamos aspirar a una pensión universal alta, como en Europa o países OCDE, pero estamos muy lejos de eso”.

En cuanto a la pensión mínima, el reglamento establece que, en el caso del SPP, esta será igual al monto establecido para el SNP, y será revisada cada tres años en función de la capacidad fiscal del Estado (Artículo 69.4). Actualmente, la pensión mínima en el SNP es de S/600.00, por lo que ese es el valor estimado referencial en ambos regímenes.

Otro aspecto importante es que el reglamento reconoce el derecho de los afiliados a cambiar de sistema previsional —del SNP al SPP o viceversa— de forma informada, voluntaria y transparente (Artículo 52.1). El primer cambio puede hacerse en cualquier momento, y los aportes realizados se trasladan como Unidades de Aporte (UdA) para conservar el historial previsional. Para traslados posteriores, se establecerán condiciones operativas mediante disposiciones de la SBS y la ONP (Artículo 52.3). Sin embargo, quienes ya estén jubilados no podrán hacer este cambio (Artículo 53).

A juicio del exministro de Economía Pedro Francke, la mera existencia de las AFP desfinancia a la ONP y esta reforma, aparte de favorecerlas, continuará golpeando al ya débil modelo de reparto estatal, porque ahora el Estado tendrá que asumir los errores de las AFP y dar más recursos para completar una pensión mínima.

También criticó que no se plantee un aumento a Pensión 65 —programa que entrega apenas S/125 mensuales a más de medio millón de adultos mayores en pobreza—, mientras se insiste en lo que calificó como un modelo dual negativo que no ha funcionado y termina favoreciendo a los empresarios.

Francke señaló para este diario hace un año que la propuesta ignora la recomendación de la OIT y otros bloques internacionales, que sugieren un esquema de aporte tripartito (Estado, empleador y trabajador), en lugar de cargar la obligación exclusivamente al afiliado.

Nuevos aportes para independientes y descuento por consumo

Otra de las novedades de la Ley N° 32123 es la creación de aportes obligatorios para trabajadores independientes que emiten recibos por honorarios (rentas de cuarta categoría, literal a) del artículo 33 de la Ley del Impuesto a la Renta).

A partir del año 2028, estos aportes seguirán la siguiente escala progresiva al SNP (Artículo 32.1 del reglamento):

• 2% en 2028 y 2029
• 3% en 2030 y 2031
• 4% en 2032 y 2033
• 5% desde 2034 en adelante

En el SPP, la tasa es de 5% desde el inicio, más el costo del seguro previsional y la comisión de la EAF (Artículo 32.3).

A esto se suma el mecanismo de aporte voluntario con fin previsional por consumo, conocido como “pensión por IGV”. Permite destinar el 1% del valor de las compras mensuales de hasta S/700 —o hasta 8 UIT anuales— al fondo de pensiones, siempre que estén sustentadas con comprobantes de pago. Este esquema se regula en los Artículos 35 y 36 del reglamento.

Sin embargo, expertos advierten que su impacto podría ser limitado, ya que el sueldo promedio en el país bordea los S/2.000 y el incentivo podría no ser suficiente para generar un ahorro relevante.

“Solo quienes compran en supermercados formales y pagan IGV pueden aprovecharlo. La mayoría compra en mercados informales donde no se paga ese impuesto”, explicó Guillén.

Más competencia en el mercado previsional

Hasta ahora, solo cuatro AFP dominaban el mercado. No obstante, la nueva ley abre la puerta a que otros actores financieros, como bancos, aseguradoras y cajas, puedan participar como Empresas Administradoras de Fondos (EAF), siempre que cumplan los requisitos de solvencia y experiencia establecidos por la SBS (Artículo 4 y 6).

Las aseguradoras, con mayor trayectoria en inversiones de largo plazo, figuran como las principales candidatas a ingresar bajo esta figura.

Al respecto, Guillén se mostró escéptico respecto a los beneficios reales para los afiliados. “En términos generales, este esquema no necesariamente va a favorecer al afiliado. Hay elementos no claros, como el mecanismo para la pensión no contributiva o el traslado de aportes entre regímenes”, dijo. Además, recordó que la propuesta ignora recomendaciones internacionales, como la de la OIT, que promueven un modelo tripartito de aportes (Estado, empleador y trabajador), y no uno centrado únicamente en el aportante.

Consulta pública y próximos pasos

De acuerdo con la resolución ministerial del MEF, la consulta pública estará habilitada por 15 días calendario, contados desde el día siguiente a la publicación del reglamento (preámbulo y Artículo 1).

Las opiniones recibidas durante este plazo podrían generar modificaciones al texto antes de que se apruebe mediante decreto supremo. Según lo establecido, este proceso deberá completarse a más tardar a mediados de 2025.

Cabe agregar que el proyecto de reglamento fue publicado oficialmente en la página institucional del MEF (ver documento) y el envío de aportes se puede realizar a través del siguiente formulario digital: https://forms.gle/5MpKSC9TeumedgECA.

¿Qué es la ONP y la AFP?

La ONP (Oficina de Normalización Previsional) administra el sistema público de pensiones, donde los aportes van a un fondo común y se requieren 20 años de aportes para acceder a una pensión.

En cambio, las AFP (Administradoras de Fondos de Pensiones) son privadas y gestionan cuentas individuales, donde el monto de la pensión depende del dinero acumulado y su rentabilidad. Ambos sistemas ofrecen formas distintas de ahorrar para la jubilación en Perú.