Reforma previsional dispararía el gasto fiscal anual a S/20.000 millones desde 2075

El 5 de septiembre se publicó el Reglamento de la Ley N.° 32123, Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano, también conocida, en el debate público, como el nuevo Sistema de Secuestro de los Fondos de los trabajadores.

Con un extraño total de 38 votos a favor, el Pleno del Congreso, conformado por 130 personas representantes del pueblo peruano, aprobó en 2024 el documento que cobra al peruano por comprar, por trabajar y por pertenecer, obligatoriamente, a un fondo de pensiones. 

Aún más alarmante es que el Ministerio de Economía y Finanzas no se digne en responder: ¿quién va a asumir el costo fiscal? 

Sucede que, por muy de buen humor que ponga a los afiliados que socavaron sus fondos, a las mismas AFPs con una nueva transferencia fiscal, y a los pensionistas de las ONP con un aumento, sería irresponsable que el financiamiento se asuma con endeudamiento como país y, en consecuencia, una deuda generacional. 

Hace un año, el reporte ‘Análisis y estimación del costo fiscal de la ley de reforma al sistema previsional peruano’, presentado por Macroconsult y preparado para la Asociación de AFP, estimó que oscilaría entre 0,19% y 0,33% del PBI entre el 2024 y el 2070. Cifras conservadoras en comparación con la proyectada por el Consejo Fiscal, que afirmó que el costo ascendería a 1,1% del PBI a largo plazo. 

Noelia Bernal, economista e investigadora especializada en pensiones del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP), lo tradujo a términos nominales, estimando que el gasto en pensiones —tanto del Sistema Nacional como del Sistema Privado— alcanzaría anualmente los S/20.000 millones a partir de 2075.

“¿Qué Estado va a poder pagarlo? Ninguno. Y, en todo caso, ¿a costa de qué? ¿De educación, de salud, de seguridad ciudadana?”, cuestionó para La República.

La ley de irresponsabilidad fiscal, como bien calificó, demoró en publicarse dos meses adicionales a su fecha límite, haciéndolo poco después —no tan casualmente— de la difusión del Marco Macroeconómico Multianual 2026-2029. Y es que, de no haber sido así, el Ministerio de Economía habría estado obligado a transparentar el verdadero costo fiscal de la medida. 

Retiro AFP para 2026

Un antecedente de siete desembolsos y casi treinta proyectos de retiro de fondos de las AFP expone una tendencia clara: la necesidad económica de los afiliados, la advertencia de los organismos técnicos y la oportunidad política que representa para el Congreso. La Ley de Reforma de Pensiones prohíbe un nuevo retiro; sin embargo, como toda norma, puede ser modificada o derogada. En ese escenario, bastaría con que el Parlamento actual —o el que asuma en el próximo periodo— apruebe un dictamen para que un octavo retiro vuelva a ponerse en marcha, esta vez alentado por la coyuntura electoral. 

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“Creemos que ya no es necesario un retiro adicional porque el reglamento de reforma de pensiones propone la pensión mínima”, explicó Raúl Pérez-Reyes, titular del Ministerio de Economía. 

El punto en debate es que la Ley de Modernización del Sistema Previsional nunca condicionó dicho beneficio a la devolución del dinero previamente retirado, por lo que el reglamento tampoco podría imponer este requisito. 

En la práctica, incluso los afiliados que ya retiraron la totalidad de sus aportes podrían solicitar una pensión proporcional, siempre que demuestren haber aportado en algún momento. Esto convierte al subsidio previsional en un beneficio abierto a la mayoría y traslada un costo fiscal considerable al Estado, que terminaría financiando pensiones a quienes ya consumieron sus propios fondos.

A la oposición de esta medida se suma el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS), así como varios grupos parlamentarios que buscan proteger la solidez y sostenibilidad de los fondos privados de pensiones, advirtiendo que mayores retiros podrían comprometer la viabilidad del sistema previsional.

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La reacción por parte de la Asociación Nacional de Aportantes y Exaportantes de AFP (ANAEA-AFP) fue realizar una marcha este sábado 13 de septiembre, exigiendo que se apruebe el retiro porque los afiliados aseguran tener derecho a disponer de sus fondos acumulados.

"Yo creo que la necesidad del retiro de las AFP no es en este momento tan urgente como lo fue en la pandemia. Sin embargo, la gente no cree qué tan beneficiosas pueden ser las AFP, ya que su rentabilidad es mayor que la del aportante”, declaró Elvis Vergara de Acción Popular, bancada que anteriormente presidía la Comisión de Economía, para Canal N en junio.

Ese es, en el fondo, el quid de la cuestión: la percepción de que el dinero dentro de las AFP rinde más para la administradora que para el afiliado, argumento que también aparece en los proyectos de ley a favor de los retiros, los cuales justifican su aprobación “en atención a la necesidad pública de mitigar los efectos del incremento del costo de vida y reactivar la economía nacional”.

Comisión por saldo, remuneración o productividad

Hasta ahora, las AFP cobraban básicamente bajo dos esquemas. La comisión sobre saldo descuenta cada año un porcentaje del dinero acumulado en la cuenta individual, mientras que la comisión por remuneración —también llamada comisión por flujo— equivale a un porcentaje del sueldo bruto mensual y se cobra como un pago único en cada aporte. 

En ambos casos, la AFP cobra independientemente de si el fondo gana o pierde valor, y por lo cual es criticada dada las bajas rentabilidades obtenidas. 

La tendencia continuaría con la comisión por productividad que, según la nueva Ley del Sistema Previsional, tendrá dos componentes: una parte fija, que asegura ingresos a la AFP sin importar la rentabilidad, y otra variable, que dependerá de las ganancias del fondo. 

Desde 2013, cuando se cuestionó la existencia de una comisión por remuneración, la promesa detrás era que el porcentaje descontado bajen hasta 0,6%. Diez años después, las AFP cobran más de 1% por comisión. 

Con un sistema oligopólico, con pocos actores y clientes cautivos por el ahorro obligatorio, las AFPs nunca pierden. Pedro Francke, economista y exministro de Economía, remarcó para este diario que no tienen incentivos a competir ni a bajar precios, y la reforma no corrige eso: solo cambia de nombre las comisiones. 

Solo una normativa que permita a bancos, cajas y aseguradoras administrar fondos de pensiones abriría la puerta a una mayor competencia, lo que podría traducirse en menores comisiones y un sistema más eficiente para los afiliados. La SBS ha anunciado recién la prepublicación, en octubre de este reglamento, pero su aprobación final aún no tiene fecha prevista.

Encarecimiento de la formalidad 

La propuesta de una pensión por consumo carece de sustento técnico y no tiene precedentes a nivel internacional. Según la economista Noelia Bernal, no existe evidencia de que un esquema de este tipo funcione, ya que se basa en una lógica opuesta al ahorro previsional: mientras más se gasta, mayor sería la pensión.

El mecanismo tampoco está orientado a los trabajadores informales, que en su mayoría no acceden a los espacios donde se generan estos consumos. En la práctica, solo beneficiaría a un grupo reducido de afiliados a las AFP que ya cuentan con ahorros, incrementando ligeramente sus fondos con recursos estatales.

De acuerdo con la reforma, el beneficio se calcula sobre un máximo de ocho UIT en consumos al año, aplicando una tasa de 1% que el Estado deposita en cuentas previsionales especiales. Solo califican boletas electrónicas de hasta S/ 700 y emitidas por contribuyentes regulares, lo que restringe aún más la cobertura.

Más que un instrumento de inclusión, la medida aparece como una respuesta política de impacto limitado, que no aborda el verdadero problema: la incapacidad del sistema para cubrir a la población informal, que representa alrededor del 70% de la fuerza laboral del país. En los hechos, quienes no realizan consumos formales significativos —justamente los trabajadores de menores ingresos— quedan fuera de alcance, lo que refuerza su carácter regresivo.

A esta limitación se suma la nueva obligación de los trabajadores independientes, que deberán aportar de manera escalonada hasta equipararse con los dependientes. La ley fija que en el primer año se descuente un 2% de la renta neta, en el segundo año un 4%, en el tercero un 6%, en el cuarto un 8%, y desde el quinto año, un 10%, igualando la tasa general.

Francke recordó que un reciente estudio encargado por el MEF mostró que ordenar mejor y reducir la carga tributaria ayudaría a incentivar la formalidad de las micro y pequeñas empresas (mypes). “El reglamento es un incentivo a la informalidad, puesto que hace más caro ser formal, y entonces más gente, más informales evitarán dar un recibo por honorarios”, sostuvo.

El diagnóstico de fondo es compartido: el sistema previsional peruano no está diseñado para una economía con tan alta informalidad. 

“Una economía con 70% de informalidad y salarios inferiores al mínimo la están maquillando con pensiones que no curan”, describió Enrique Castellanos, profesor de Economía de la Universidad del Pacífico. 

Pedirle a un trabajador que gana S/1.200 inmovilizar parte de sus ingresos durante 40 años es casi imposible. El cambio está en priorizar la educación, la salud, la alimentación y la infraestructura, ya que solo así se podrían aumentar los ingresos reales y, en consecuencia, las pensiones de quienes viven del día a día, explicó Castellanos.

“Tu vida laboral debe ser de 40 años. Si aportas, tienes derecho a esa pensión mínima de S/600 que no te alcanza para nada, pero es mejor que los S/250 que reciben hoy la Pensión 65”, señaló. 

Además, más de la mitad de los trabajadores activos no cotiza regularmente al sistema previsional, lo que limita aún más la cobertura efectiva y hace que los subsidios estatales terminen beneficiando solo parcialmente a quienes deberían recibir protección para su vejez.

“Han habido cinco reformas de pensiones, esta última demoró más de dos años en aprobarse y, ¿para qué? No ataca los problemas de fondo”, sentenció Castellanos, resumien­do la frustración de expertos ante un sistema que sigue sin proteger a la mayoría de peruanos.

Sistema de pensiones mixto 

En suma, y como señaló Francke, “el Perú no tiene un sistema de pensiones, sino un secuestro de fondos de los trabajadores”. Y es que, como coincidieron los expertos consultados, ningún sistema de pensiones deja al 70% de la población sin protección para la vejez. 

Según esta mirada, las AFPs no constituyen un esquema de ahorro para la jubilación, sino un mecanismo en el que los recursos de los trabajadores quedan en manos de cuatro grandes empresas, a cambio de pensiones ínfimas que resultan imposibles para cubrir un costo de vida mínimo.

El problema, añaden, también pasa por la ausencia de una política pública integral que garantice aportes compartidos. La propia Organización Internacional del Trabajo (OIT) establece que el financiamiento debe incluir contribuciones de trabajadores, empleadores y del Estado. 

“La mayoría de técnicos en la región latinoamericana, desde académicos a políticos, te van a recomendar un sistema de pensiones mixto —que combina un pilar público obligatorio con aportes privados—. Así funciona la gran mayoría de países en el mundo”, sentenció Bernal

Sin embargo, en el Perú —a diferencia de la práctica internacional— los empleadores no participan del esquema, una omisión que se arrastra por decisión de la clase política.