BID: aumento del gasto en salud y educación no se traduce en mejoras sociales en Perú por ineficiencia

En los últimos años, los países de la región andina han aumentado de forma sostenida el gasto público en salud y educación. No obstante, dicho incremento no se ha traducido en mejoras de los indicadores sociales. El caso peruano es un ejemplo de ello: si bien se tiene un mandato legal de destinar el 6% del PBI a estos sectores, las familias siguen recurriendo a su propio bolsillo para cubrir servicios esenciales.

Esta conclusión forma parte del estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que fue presentado por el economista principal regional del BID, Jordi Prat, durante el XXXVI Seminario Anual de Investigación CIES 2025. Dicho informe señala que la limitación no radica en la cantidad de inversión que hay en el Perú, sino en la eficiencia y calidad con la que se distribuyen y ejecutan los recursos públicos.

"Los hallazgos revelan que el sistema presupuestario peruano comparte patrones estructurales comunes con sus vecinos andinos, como una marcada rigidez presupuestaria, especialmente en la masa salarial. Esta rigidez reduce de manera sustancial la capacidad del gobierno para reorientar recursos hacia nuevas prioridades estratégicas y de mayor impacto", reza el estudio del BID.

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Gasto en salud y educación crece, pero es insuficiente

Entre el 2013 y 2023, el presupuesto destinado para la función salud creció 150%. Una similar tendencia ascendente se observó en el sector educación, cuyo peso relativo al PBI aumentó de 2% a 4,7% en el 2023. Sin embargo, el BID anota que la voluntad política de invertir en estos sectores se debilita en procesos presupuestarios fragmentados y poco articulados con la planificación.

Para Miguel Zuñiga, especialista en gestión y salud, el gasto público del sector se ha venido incrementando en los últimos años, pero todavía sin alcanzar las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) que fija un mínimo del 6% del PBI. En el 2000, dicho indicador ascendía a 2,3% y en el 2019, alcanzaba el 3,2%.

En su opinión, "todavía estamos a la mitad del camino" y la principal limitante que existe en el Perú es la presión tributaria que se ubica entre el 14% y 16%. Ante ello, se requiere una reforma tributaria gradual que dote de mayores recursos al Estado para implementar políticas que reduzcan los niveles de mortalidad materna e infantil.

"Si vemos el presupuesto para la función salud, este se incrementó, pero el punto de partida es muy bajo. Solamente alcanzamos casi la mitad del gasto público recomendado por la OMS. Entonces, este incremento es insuficiente para cerrar brechas (...) Necesitamos mirar afuera del sector salud y acompañar cualquier cambio con una reforma tributaria progresiva", analizó.

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Desde el 2007, el Presupuesto por Resultados (PpR) se convirtió en una estrategia de gestión pública que buscaba alinear la inversión con metas concretas. Sin embargo, persisten limitaciones en su implementación. Por ejemplo, la cobertura de evaluaciones es aún reducida y los resultados generados por estos análisis casi no se utilizan en la decisiones presupuestarias subsiguientes.

Si bien existen mecanismos de diálogo a través del PpR, la efectividad de la negociación está condicionada por la calidad de la información que se tenga a disposición y de la presión de reglas fiscales estrictas. Para el BID, las dinámicas políticas y la ausencia de incentivos claros reducen las posibilidades de lograr asignaciones más eficientes.

"En Perú, existe cierta flexibilidad para gestionar el presupuesto por parte del gobierno nacional; sin embargo, para el gobierno regional, la flexibilidad es nula (...) Uno de los efectos más visibles de esta inflexibilidad es la desconexión entre planificación y ejecución presupuestaria. Perú destaca como uno de los países con mayor tasa de modificaciones en el año fiscal, evidenciando una desconexión entre lo que se presupone y lo que se ejecuta", se lee en el documento.

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Perú enfrenta alta rigidez presupuestaria

La rigidez presupuestaria limita la capacidad de ajuste o de recolocación de recursos públicos en función de las necesidades o prioridades estratégicas. Para el organismo multilateral, este es uno de los mayores obstáculos para la adaptación y la mejora continua de los sistemas sociales en América Latina.

Sus efectos se observan en la masa salarial de salud y educación. Respecto a este último sector, el 90% del presupuesto se destina a remuneraciones, en gran medida por el peso de la Carrera Pública Magisterial y la negociación de los aumentos salariales bajo regímenes laborales como los Decretos Legislativos 276, 728 y el de Contrato Administrativo de Servicios (CAS).

En el caso del sector salud, la masa salarial representa cerca del 65% del gasto sectorial y está condicionada por estatutos laborales rígidos y negociaciones colectivas. Precisamente, los trabajadores sanitarios regulados por el régimen CAS han sido actores importantes para luchar por estabilidad y mejores remuneraciones a través de huelgas que condicionan la dinámica presupuestaria.

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"La alta sensibilidad del gasto público a las negociaciones salariales, combinada con los marcos normativos inflexibles, limita severamente la capacidad de adaptación de los presupuestos sectoriales y complica la implementación de estrategias de eficiencia tanto en salud como en educación", aseguran desde el BID.

Otra debilidad que observa el organismo internacional en la región es la débil articulación entre planificación y presupuesto. En Perú, por ejemplo, sus mecanismos de evaluación presentan asimetrías con el proceso de elaboración del presupuesto, cuya entidad encargada de conducirlo es la Dirección General del Presupuesto Público.

A ello, hay que sumarle sistemas que miden el desempeño regional con criterios nacionales, lo cual no refleja las prioridades territoriales. Si bien las transferencias progresivas facilitan una supervisión más efectiva del ente rector, también provocan incertidumbre presupuestaria, dado que las transferencias anuales deben ser autorizadas a través de un Decreto Supremo.

"En Perú existe una asignación de recursos por departamentos. Sin embargo, se ha encontrado que en los departamentos a los que se asignan más recursos públicos, el gasto de bolsillo es mayor. Es decir, en los departamentos donde el Gobierno realiza más gasto (especialmente en salud), las familias utilizan más dinero de su bolsillo para financiar estos servicios esenciales. En efecto, existe una asignación ineficiente de recursos", refirieron desde el BID.

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Recomendaciones del BID

De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo, "ampliar el gasto público en salud y educación" es necesario, pero insuficiente para mejorar los resultados sociales. Ante esta situación, se requiere transformar las instituciones que gobiernan el proceso presupuestario, fortaleciendo capacidades técnicas, generando datos confiables, mejorando los sistemas de monitoreo y adoptando marcos más flexibles y orientados a resultados.

En detalle, el organismo multilateral propone reducir la rigidez estructural del gasto a través de reformas normativas, revisar y actualizar los criterios de distribución territorial de recursos, replantear el paradigma de los países con alto gasto de bolsillo en salud, así como impulsar la participación de los gobiernos subnacionales y actores locales en los procesos de programación y formulación presupuestaria.

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Si bien el informe del BID recomienda reformar la institucionalidad de la negociación salarial en el sector público, Zuñiga sostiene que dicha medida debería apuntar a revisar casos específicos que, además de considerar un balance entre la sostenibilidad fiscal y la mejora de las condiciones laborales, priorice el sentido de justicia.

"Hay que revisar bajó qué condiciones laborales se han venido desempeñando los trabajadores del sector salud. No solamente hay que ver el vínculo laboral formal, sino también la escala remunerativa que ha sido un proceso de negociación de año. Me parece importante este balance entre la sostenibilidad fiscal y la mejorar de la condiciones, de modo que prevalezca el sentido de justicia laboral", sentenció