Perú necesita reforma tributaria integral para sostener gasto público y servicios básicos

En medio del debate por la Ley de Presupuesto, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) encendió las alertas sobre la presión fiscal que generan los proyectos de ley en el Congreso.

Según Myriam Yépez Salazar, directora de la Dirección de Inteligencia Económica y Optimización Tributaria del MEF, las iniciativas con contenido tributario en trámite podrían costarle cada una anualmente al Estado 27,7% del PBI. 

PUEDES VER: Ley Chlimper 2.0 bajo presión: MEF respalda beneficios tributarios a grandes empresas agroexportadoras

“Cuando nuestros ingresos tributarios representan apenas el 14,4% del PBI, estas propuestas significan casi el doble de lo que recauda el país en un año”, advirtió.

Juan Carlos Sosa Valle, director de la Dirección de Estudios Macrofiscales del Consejo Fiscal, añadió que, si bien en 2025 los ingresos corrientes del Gobierno General aumentarían de 18,7% a 19,3% del PBI, este incremento responde principalmente a factores temporales, lo que provocaría una ligera caída a partir de 2026. 

Según explicó, en el mediano plazo se proyectan ingresos que se mantendrán estables como porcentaje del PBI, sin crecimiento. Y si se aprueban los beneficios tributarios en carpeta, la recaudación incluso podría disminuir. 

PUEDES VER: Retiro AFP en peligro: MEF observará ley si el Congreso aprueba nueva liberación de fondos

“El Consejo Fiscal dijo que está bien revisar cuáles son los mecanismos disponibles para aumentar la actuación fiscal, pero lo que es más importante y lo que debe tener mayor impacto en corto plazo es frenar la proliferación de normas que contienen beneficios tributarios porque eso afecta más las finanzas públicas en el mediano plazo”, resaltó Sosa.

Durante una mesa técnica sobre iniciativas legislativas con alto costo fiscal, organizada por la congresista Ruth Luque y el Grupo de Justicia Fiscal, el MEF detalló que el número de proyectos de ley con impacto fiscal se ha disparado: 210 en 2023, 256 en 2024 y 145 solo hasta agosto de este año. 

De este universo, 19 leyes ya aprobadas incorporan 31 proyectos de alto costo fiscal por S/4.500 millones anuales. Además, cuatro autógrafas a la espera de promulgación suman S/7.000 millones. En el dictamen, ya pasado por la comisión, son 40 y tienen un costo de 96.895 millones. Y en comisión son 70 y tienen un valor de S/284.931 millones. En total superan los S/347.000 millones en una suma simple.

Sosa recordó que, entre 2023 y 2025, se han aprobado 20 leyes con beneficios tributarios, de las cuales 14 recibieron opinión desfavorable del MEF. Sin embargo, solo 11 fueron observadas, y varias terminaron promulgándose pese a las alertas técnicas. 

“Existe una incongruencia entre lo que se declara en el Marco Macroeconómico Multianual 2025-2028 [sobre frenar la proliferación de beneficios tributarios] y lo que se hace en la práctica”, advirtió.

Yépez señaló que la deuda adquirida hoy la pagarán las futuras generaciones. Recordó que en los noventa cerca del 40% del gasto público se destinaba al servicio de deuda, frente al nivel actual de menos de un dígito, pero advirtió que si crece, podríamos generar más deuda, y eso implica menores ingresos disponibles para poder hacer gastos sociales. 

Sosa indicó que el déficit fiscal hoy se ubica en torno al 2,5% del PBI, con una meta de 1% que no se cumple desde hace casi 13 años por diversos factores, como el Fenómeno de El Niño, la pandemia e impulsar la economía. El problema es que la deuda pública neta sigue aumentando y, si se mantienen estos patrones de gasto e incentivos tributarios, podríamos comprometer la sostenibilidad fiscal.

Finalmente, Domingo Neyra López, Supervisor de la Intendencia Nacional de Estrategia y Riesgos de la SUNAT, precisó que, de todos los problemas que generan los beneficios tributarios hay uno que es fundamental y esa es la percepción de falta de equidad, debido a que su disposición a pagar de manera voluntaria se interrumpe y dificulta la administración del impuesto , generando un círculo vicioso que profundiza el incumplimiento

Exoneraciones y reforma tributaria pendiente

En la misma mesa técnica, Fernando Cuadros, economista de la Universidad del Pacífico y exviceministro de Empleo, coincidió en que el problema fiscal del Perú no se limita al gasto, sino también a la debilidad de los ingresos. 

“Perú tiene una presión tributaria de apenas 14%, por debajo incluso del promedio latinoamericano (21%) y muy lejos del mundo desarrollado (34%). Con ese nivel es imposible financiar servicios de calidad en educación, salud, seguridad, transporte e infraestructura productiva que eleven la productividad del país”, indicó.

Para Cuadros, el país necesita una reforma tributaria integral que no solo amplíe la base tributaria, sino que también establezca un sistema más progresivo, “donde pague más quien tiene más capacidad de hacerlo”. Asimismo, recalcó que se debe empezar por reducir las exoneraciones tributarias cuantiosas que afectan la recaudación.

Uno de los ejemplos más graves, señaló, es la reciente nueva Ley Agraria, aprobada en el Congreso, que podría implicar un costo fiscal de casi S/2.000 millones anuales, es decir, S/20.000 millones en 10 años. Se trata de un sector que ya lleva 25 años recibiendo beneficios tributarios, pagando solo 15% de Impuesto a la Renta —la mitad de la tasa general—. 

Durante ese tiempo, las agroexportaciones crecieron 3.000%, con utilidades crecientes año a año, en gran medida por factores estructurales como el acceso a bajo costo a irrigaciones estatales y mejoras tecnológicas, además del ingreso preferencial vía los TLC a países como EE.UU., la Unión Europea, China o Corea del Sur.

“El sector agroexportador está altamente concentrado: el 92% de sus ingresos corresponden a grandes empresas, y 15 compañías concentran la mitad de los trabajadores formales del sector. Es un sector que ya creció y no requiere más subsidios”, sostuvo Cuadros. 

Además, cuestionó que se haya reducido el aporte a EsSalud de 9% a 6% para grandes empresas agroexportadoras, generando una distorsión: “Una mype con menos capacidad económica termina pagando 9%, mientras una gran compañía agroexportadora paga solo 6%. En la práctica, las pequeñas empresas terminan subsidiando a las grandes”.

Cuadros recordó que la ley de 2020 ya había establecido un esquema de incremento gradual del aporte a EsSalud para las agroexportadoras, pero una norma de diciembre de 2023 lo revirtió.

También criticó la devolución del drawback, donde la agroexportación concentra la mitad de este beneficio tributario. Según dijo, este mecanismo se otorga “a ciegas”, sin considerar si realmente es necesario. En muchos casos, incluso desincentiva el uso de insumos nacionales al promover importaciones. 

Asimismo, mencionó otros beneficios como la reducción del IGV o regímenes promocionales que, en lugar de elevar la formalidad, terminan erosionando la recaudación. 

“Se vende la idea de que estos beneficios sostienen la economía nacional, pero los datos muestran lo contrario: subsidian la rentabilidad de muy pocas empresas grandes en detrimento de los recursos públicos”, advirtió.

Minería y la debilidad de los ingresos en un contexto favorable

A su turno, José De Echave, exviceministro de Gestión Ambiental, recordó que la baja presión tributaria refleja un problema estructural del Estado peruano. “El ex Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina (Cepal), Gert Rosenthal, decía que un país con una presión tributaria por debajo de 15 puntos porcentuales es un Estado colapsado. Se puede discutir el término, pero lo que vimos en la pandemia mostró que efectivamente no estábamos preparados para enfrentar una emergencia de esa magnitud”.

De Echave apuntó que históricamente la presión tributaria peruana solo ha mejorado en coyunturas de términos de intercambio favorables, como ocurrió durante el superciclo de precios de los minerales entre 2003 y 2012. 

Sin embargo, pese a que hoy los precios del cobre y el oro se encuentran en niveles históricamente altos, la contribución fiscal de la minería se ha reducido en proporción.

“En el superciclo anterior, el sector minero llegó a aportar cerca del 25% del total de la recaudación; hoy, con precios más elevados, su participación apenas supera el 10%”, precisó. 

El exviceministro cuestionó que el país no esté aprovechando este contexto excepcional para fortalecer sus ingresos, a diferencia de lo que ocurrió en etapas pasadas. “Es un problema serio que explica por qué, a pesar de los precios internacionales históricamente favorables, la recaudación no despega. Y ello está directamente relacionado con la falta de reformas y la permanencia de beneficios tributarios que limitan la capacidad del Estado”, , señaló.

Un problema político e institucional de fondo

Finalmente, el economista Armando Mendoza planteó que la crisis tributaria peruana no solo responde a factores técnicos, sino a la falta de voluntad política. “Hace 10 o 15 años se hablaba de llegar al 18% o incluso al 20% de presión tributaria. Hoy nos felicitamos si logramos sostener el 15% y evitar el desastre. Incluso en épocas de auge, apenas llegamos al 16% o 17%. Con ese nivel, somos un país con una tributación de ‘cuarta categoría’, y ningún país alcanza desarrollo con esos niveles”, sostuvo.

Para Mendoza, lo que subyace es una profunda crisis de gobernanza. “Más allá de los ajustes técnicos o legales, este es un problema político. Y se expresa en un Congreso que legisla sin responsabilidad fiscal, en la debilidad de instituciones claves y en la falta de estabilidad en la conducción económica: en un año hemos tenido tres ministros de Economía y tres superintendentes de la Sunat, cuando antes los mandatos duraban cinco o seis años”.

También señaló que esta precariedad institucional refleja la crisis general del sistema político. “De cada 100 soles recaudados, 98 los capta el gobierno central, mientras que regiones y municipios casi no tienen capacidad. A ello se suma la baja cultura tributaria de la población, alimentada por la percepción de un Estado que funciona tarde, mal o nunca. Todo esto erosiona la responsabilidad fiscal y termina profundizando el desencanto democrático”, afirmó.