MEF observa ley de APP por vicios en su aprobación y posibles riesgos contractuales

Pese al respaldo público que recibió por parte del titular del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), José Salardi, la autógrafa de ley que regula la promoción de la inversión privada mediante Asociaciones Público-Privadas (APP) y Proyectos en Activos (PA) fue observada por el propio MEF el 29 de mayo de 2025. El documento remitido al Congreso señala una serie de vicios normativos, riesgos contractuales y preocupaciones en torno a la gobernanza institucional que la norma generaría si fuera promulgada.

El texto legal, que había sido suscrito por el presidente del Congreso, Eduardo Salhuana, el 9 de mayo, fue calificado por Salardi como “trascendental” para impulsar la inversión privada. En esa oportunidad, el ministro señaló que esta reforma permitiría “simplificar” la ejecución de APP, incrementar el crecimiento económico en hasta dos puntos porcentuales, y facilitar la movilización de más de US$70.000 millones en proyectos a futuro. También sostuvo que la nueva ley se alinea con las mejores prácticas internacionales en materia de gobernanza pública recomendadas por la OCDE.

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No obstante, menos de tres semanas después, el MEF —bajo la actual gestión del ministro Raúl Pérez Reyes— recomendó no promulgar la norma. En su Oficio N.º 181-2025-PR, observó que la ley fue exonerada indebidamente del dictamen de la Comisión de Economía del Congreso, a pesar de contener medidas de carácter tributario y presupuestal, lo que contraviene lo dispuesto en los artículos 31-A, 73 y 78 del Reglamento del Congreso de la República.

Este giro en la posición oficial revela una diferencia marcada entre la gestión de Salardi y la de Pérez Reyes. Mientras Salardi respaldó abiertamente la reforma, la actual gestión del MEF —ya bajo otro liderazgo— ha asumido un enfoque más crítico y técnico. El contraste podría reflejar una visión diferente dentro del Ejecutivo sobre el alcance y los efectos reales de esta reforma.

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Para el exministro de Economía y Finanzas Luis Miguel Castilla, lo ocurrido “responde a una pugna entre el Ministerio de Economía y los sectores, y eso es algo que se tiene que dilucidar frente a lo que ProInversión necesita y lo que el país necesita de cara a acelerar esta infraestructura”, afirmó para La República.

Concentración de funciones en Proinversión

Una de las principales observaciones del MEF se centra en la reestructuración institucional que plantea la norma. El texto transfiere la titularidad de los proyectos del Gobierno Nacional desde los ministerios hacia Proinversión, entidad que asumiría competencias completas sobre la planificación, estructuración, aprobación, ejecución y administración de los proyectos bajo APP y PA. Esto incluye la posibilidad de emitir opiniones vinculantes sobre la interpretación del marco normativo del sistema, hasta ahora reservado al MEF.

Según el documento, este cambio concentraría en una sola entidad roles técnicos, administrativos y normativos, generando un potencial conflicto de interés al actuar Proinversión como promotor, ejecutor y supervisor de los contratos. Además, se advierte que excluir a los ministerios de la planificación de proyectos puede desalinear las inversiones respecto a las políticas de cierre de brechas en servicios públicos que ellos mismos lideran.

Al respecto, Castilla advierte que “si hay ciertas decisiones que tienen que ver con el rol que se le está dando a ProInversión y alguna disminución de alguna competencia de parte de los consejos directivos que son los ministros que gobiernan la inversión, entonces sí había temas de gobernanza”, lo cual podría ser cuestionado legalmente.

Riesgos constitucionales y contractuales

El MEF también señala que la norma puede vulnerar el artículo 62 de la Constitución, que protege la libertad de contratar. Esto, debido a que la Décimo Séptima Disposición Complementaria Final permitiría modificar, sin acuerdo entre las partes, los contratos APP suscritos hasta doce meses antes de la promulgación de la ley, transfiriendo la titularidad de los proyectos a Proinversión. Según el informe, esta medida expone al Estado a eventuales demandas arbitrales y al pago de indemnizaciones a los concesionarios afectados.

Asimismo, se cuestiona la creación del FONRECIT, un fondo que utilizaría retribuciones provenientes de concesiones como el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez y la Red Vial 6 para financiar proyectos administrados por Proinversión. El MEF advierte que este fondo no respetaría los acuerdos contractuales actuales ni los fines específicos para los cuales fueron pactadas dichas retribuciones.

Castilla también llamó la atención sobre la falta de rigor técnico en el análisis fiscal de la norma: “Hay ciertos artículos que pueden ser cuestionables desde el punto de vista financiero o fiscal y eso no ha sido necesariamente recogido en la observación que ha hecho el MEF, pero creo que sí vale la pena que haya una discusión pública respecto a eso”.

Derogación de normas vigentes y riesgos en la ejecución

Otro punto observado es la derogación del Decreto Legislativo N.º 1543, norma que desde 2022 regula la gestión contractual de proyectos APP mediante la creación de órganos especializados (OEGEP) en los sectores responsables. Para el MEF, eliminar este marco legal sin una alternativa clara afectaría directamente la gobernanza y seguimiento de proyectos actualmente en ejecución, especialmente en sectores como transporte e infraestructura.

El informe también señala la falta de disposiciones claras para el tratamiento de emergencias, la liberación de predios y el retiro de interferencias, aspectos clave para la ejecución eficiente de proyectos APP. Asimismo, se critica que no se hayan contemplado medidas integrales que permitan atender obstáculos comunes como la “permisología”, es decir, el exceso de trámites administrativos.

Desalineación con procesos técnicos existentes

La ley también eliminaría herramientas de planificación actualmente vigentes, como el Informe Multianual de Inversiones en APP (IMIAPP). Para el MEF, esta decisión desarticula el vínculo entre la planificación de inversiones del Estado (PMI) y los procesos de promoción de APP. Además, se advierte la persistencia de inconsistencias internas en la propuesta normativa, como referencias al “Informe de Evaluación” que fue eliminado de algunas etapas del proceso, pero sigue citado en múltiples artículos.

En palabras de Castilla, “me parece que está bien observada la ley en ciertos aspectos, pero también tiene que ver con la forma” en que se tramitó. Incluso cuestiona que la propuesta no haya sido discutida a fondo en el Consejo de Ministros, como sería lo habitual: “A lo mejor, muy voluntarioso, lo que hizo [Salardi] fue vaipasearse al Consejo de Ministros porque no hay antecedente anterior de que el MEF coordine directamente con el Congreso saltándose al Consejo”.

Evaluación pendiente

Pese a los beneficios que el entonces ministro Salardi atribuyó públicamente a la norma, el MEF considera que el proyecto requiere mayor análisis técnico, participación sectorial y cumplimiento del marco constitucional y reglamentario. En esa línea, recomienda que el Congreso someta la norma a una nueva revisión que asegure el cumplimiento del proceso legislativo, la participación de la Comisión de Economía y la inclusión de criterios de gobernanza institucional robusta.

Para Castilla, lo ocurrido con la ley de APPs se enmarca dentro de un contexto fiscal más amplio: “En ninguno de los casos, ni en la restricción del IGV ni en la observación de la ley de APPs, lo que prima es el respeto por la disciplina fiscal... En ambos casos no hay mucho respeto a la restricción presupuestaria”.

En su opinión, “ha sido mucho más escandaloso lo que ha hecho el ministro Pérez Reyes en el caso del IGV”, ya que el área técnica del MEF ya había observado el proyecto, pero fue el cambio de titular lo que finalmente cambió el rumbo del Ejecutivo.