Ley MAPE: el reto de formalizar a los pequeños mineros sin abrir paso a la minería ilegal
La propuesta del Ejecutivo plantea cerrar el Reinfo y simplificar los trámites para la pequeña minería y la minería artesanal. Sin embargo, especialistas advierten que el resultado dependerá de la capacidad del Estado para fiscalizar la actividad y resolver los obstáculos que mantienen a miles de productores fuera de la formalidad.
La República en GoogleEl Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo) nació como una salida temporal para que los pequeños mineros y mineros artesanales pudieran trabajar mientras completaban los requisitos para formalizarse. Una década después, sigue en el centro del debate sobre cómo ordenar una actividad que creció al ritmo de los altos precios del oro y en la que conviven productores que quieren ponerse en regla y otros que operan fuera de la legalidad.
El proyecto de Ley de la Pequeña Minería y Minería Artesanal (MAPE), presentado por el Ejecutivo al Congreso, plantea cerrar esa etapa. No habría nuevos inscritos en el Reinfo, los actuales tendrían 18 meses (del 1 de enero de 2027 al 30 de junio de 2028) para culminar sus trámites y el procedimiento ordinario sería más sencillo. También se crearía una entidad especializada para centralizar gestiones y reforzar la trazabilidad de los minerales.
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Carlos Herrera Descalzi, exministro de Energía y Minas, y José De Echave, economista e investigador de CooperAcción, analizaron para La República los alcances y las limitaciones del proyecto. Herrera considera que la iniciativa es “una buena base inicial para iniciar una discusión sobre el tema”, aunque advierte que aprobarla no garantiza que el problema se resuelva. De Echave, por su parte, cuestiona que la propuesta deje de lado factores estructurales que frenan la formalización y sostiene que la política pública debe responder a la dimensión que ha alcanzado la informalidad minera.
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La diferencia central entre el Reinfo y el procedimiento ordinario es que el primero permite extraer mientras se tramitan los requisitos, y el segundo exige tener las autorizaciones antes de operar. La excepción buscaba facilitar la transición, pero se prolongó diez años.
Según el exministro, el problema no se explica solo por la conducta de los mineros: los trámites ordinarios también sostuvieron el registro. Los describió como "larguísimos" e "insufribles", con exigencias innecesarias o duplicadas y gestiones repartidas entre varias autoridades. De acuerdo con las cifras que maneja, unas 80.000 personas se inscribieron, cerca de 30.000 habrían ejercido la actividad y poco más de 2.000 completaron el proceso.
La propuesta busca que el mecanismo no vuelva a ser una excepción permanente, y promete simplificar el procedimiento ordinario para que quien quiera formalizarse no dependa de un sistema lento y disperso.
El cambio también busca atacar algo más grave, y es que sirva de cobertura para actividades ilegales. Herrera Descalzi separa a los pequeños mineros informales que quieren regularizarse de quienes operan en zonas prohibidas o usan el registro para mover minerales e insumos. Cerrar el mecanismo sin ofrecer una salida viable dejaría atrapados a quienes sí quieren formalizarse; mantenerlo sin controles terminaría beneficiando a quienes encubren actividades ilícitas.
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FORMAPE y trazabilidad: qué cambiaría para la pequeña minería
El proyecto propone crear el Organismo Nacional para el Fortalecimiento de la Pequeña Minería y Minería Artesanal (FORMAPE), adscrito al Ministerio de Energía y Minas (Minem). Tendría una ventanilla única para centralizar gestiones que hoy pasan por distintas instituciones y facilitar el seguimiento de cada expediente.
La trazabilidad, es decir, seguir el recorrido del mineral desde su origen hasta su destino e identificar a quienes participan en la extracción, el transporte y la comercialización, ocupa un lugar central. Para Herrera Descalzi, el control debe abarcar no solo el punto de extracción, sino también las rutas y las plantas de procesamiento.
Aun así, advierte que la propuesta está en una etapa general, pues marca una orientación, pero falta desarrollar los mecanismos concretos. Y una sola entidad no puede con todo: la fiscalización en carreteras involucra a la Policía y al Ministerio del Interior, y las investigaciones y sanciones requieren a otras autoridades.
Por eso el reto no termina con crear una institución o aprobar una ley. "La capacidad del Estado de poder ejecutar lo que está planteando es lo más difícil de todo", afirmó. La coordinación entre sectores, los recursos y la continuidad de los controles decidirán si la propuesta repite los problemas del Reinfo.
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Ley MAPE deja fuera el problema de las concesiones
Para José de Echave, economista e investigador de CooperAcción, la discusión no puede limitarse a mejorar los trámites. La minería artesanal y de pequeña escala cambió de dimensión, impulsada por la rentabilidad del oro, y la producción se dispersó entre más actores mientras ganaba terreno la actividad informal e ilegal.
Los cuatro principales productores de oro pasaron de concentrar cerca del 80% de la producción en 2005 al 31,1% en 2024, según sus cifras, y buena parte de ese espacio lo ocupan hoy pequeños mineros, informales y operadores abiertamente ilegales.
A su juicio, el proyecto no responde a esa transformación porque se centra en la pequeña minería y la minería artesanal sin abordar la informalidad que las rodea. Además, objeta que se plantee separado de la Ley General de Minería: "Muchos de los cuellos de botella están en la ley general de minería y no van a ser solucionados en una ley MAPE".
Uno de esos cuellos de botella es el acceso a las concesiones, ya que quienes buscan formalizarse suelen depender de la autorización de los titulares para trabajar legalmente en sus territorios. Según el análisis, de los 22 millones de hectáreas concesionadas, unos 3 millones estarían en uso. El investigador propone discutir mecanismos para que parte de las áreas no utilizadas pueda aprovecharse, bajo condiciones, por mineros que quieran formalizarse.
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Presupuesto y fiscalización ponen a prueba la propuesta
Para De Echave, no basta con cambiar las reglas si el Estado no tiene recursos para hacerlas cumplir. Cuestiona que se destinen alrededor de S/14 millones a la formalización de una actividad que, según las estimaciones que cita, mueve unos US$15.000 millones. También advierte que los operativos contra la minería ilegal pierden fuerza cuando disminuyen los efectivos y los recursos: se retira el personal y, al poco tiempo, las operaciones vuelven a instalarse. Por eso, considera necesario diferenciar a quienes buscan formalizarse de quienes trabajan en zonas prohibidas o recurren a la violencia, y mantener el control sobre toda la ruta del mineral, desde su extracción hasta su procesamiento y transporte.
Herrera Descalzi también advierte que la aprobación no garantiza que la ley funcione. Su principal preocupación es que las medidas se cumplan. "La ley MAPE es el dicho, y el hecho es que consiga sus objetivos", sostuvo.
El problema estará en hacer cumplir las nuevas reglas. No basta con vigilar dónde se extrae el mineral; también hay que controlar los camiones que lo transportan y las plantas donde se procesa, algunas de las cuales declaran volúmenes de oro que, según el exministro, merecen especial atención. Esa tarea tampoco depende solo del Ministerio de Energía y Minas. En las carreteras intervienen la Policía y el Ministerio del Interior, mientras que el Poder Judicial también tiene un papel cuando se debe determinar si una operación actúa dentro de la ley.
Para Herrera Descalzi, contar con un marco legal que ordene la actividad sería un primer paso. La prueba vendrá después, cuando se vea si los mineros logran formalizarse y si el Estado consigue impedir que quienes operan al margen de la ley sigan aprovechando las brechas del sistema.
