El Servicio Diplomático del Perú: institucionalidad republicana, democracia y política exterior de Estado

La construcción del Estado peruano ha sido un proceso histórico complejo, marcado por una tensión permanente entre los esfuerzos de institucionalización y las tendencias recurrentes hacia la inestabilidad política, la personalización del poder y la discontinuidad administrativa. Jorge Basadre vio en el “Estado empírico” uno de los males de la vida pública nacional. Esta mirada, en gran medida, sigue vigente. Con algunas excepciones. Quizás la más notoria es la del Servicio Diplomático, que a lo largo de dos siglos ha consolidado una importante institucionalidad. En 200 años de vida independiente, esa institucionalidad ha sido vulnerada. Durante los gobiernos de facto de Manuel A. Odría, en 1948, y de Alberto Fujimori, la más grave, entre 1992 y el 2000.

La ruptura del orden constitucional en 1992 significó la concentración del poder político, la subordinación de instituciones públicas a decisiones discrecionales del Ejecutivo y el debilitamiento de los mecanismos de control democrático. Dentro de ese proceso, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Servicio Diplomático no permanecieron ajenos. La separación ilegal y arbitraria de 117 diplomáticos constituyó el episodio más grave de afectación de la institucionalidad diplomática peruana. Una institución profesional del Estado fue intervenida para quedar crecientemente subordinada a los intereses coyunturales del poder político.

La restauración democrática iniciada en el 2000 llevó a una reflexión institucional sobre las garantías que debían establecerse para impedir la repetición de experiencias semejantes. Se dispuso la reintegración de los diplomáticos cesados. Se desarrolló un proceso de verdad y reconciliación en torno a las propias responsabilidades institucionales en el cese.

El ministro de Relaciones Exteriores (Allan Wagner) y yo mismo, como viceministro, hicimos público, al final del proceso, un mensaje institucional: ”...Es indispensable recuperar la moral institucional en el Servicio Diplomático de la República, revalorizar la dimensión ética de las conductas individuales e institucionales y, principalmente, establecer normas precisas que obliguen a los funcionarios diplomáticos a sujetar su conducta a las normas y principios del Estado de derecho. El funcionario diplomático debe circunscribir  sus decisiones y conductas a la plena vigencia de la legalidad democrática. Al mismo  tiempo, debe ser consciente de sus derechos y ejercer el criterio de consciencia que está obligado a no adoptar decisiones o conductas contrarias a las leyes, la Constitución y a sus valores morales y éticos individuales. Ninguna autoridad tiene el derecho ni legitimidad para exigir conductas al margen de la ley y la Constitución”.

Estas definiciones vincularon la conducta institucional con la filosofía republicana de la gestión democrática del Estado y la defensa de los derechos humanos. Poco tiempo después, estos preceptos se integraron como obligaciones exigibles, a través de la aprobación de la Ley del Servicio Diplomático. La innovación más importante de la ley no fue organizativa, sino institucional. Por primera vez, en la historia de la diplomacia peruana, se estableció una relación explícita entre el ejercicio de la función diplomática y la preservación del régimen democrático. El artículo 9 de la ley dispone que los funcionarios diplomáticos tienen, entre otros deberes, el de respetar la Constitución, las leyes y “contribuir al fortalecimiento de la democracia y promover el respeto de los derechos humanos".

La importancia de esta disposición es excepcional. La democracia y los derechos humanos dejan de ser únicamente principios generales de la política exterior para convertirse en deberes jurídicos de los miembros del Servicio Diplomático. El diplomático peruano no solo representa al Estado en el exterior; también está obligado a actuar conforme a los valores constitucionales que lo obligan a actuar en la preservación de la institucionalidad democrática y la promoción y defensa de los derechos humanos.

La ley parte de una premisa fundamental: la representación internacional de la República no puede separarse de los principios democráticos sobre los cuales descansa el orden constitucional. En consecuencia, la lealtad institucional del diplomático no se dirige exclusivamente a un gobierno o a una autoridad circunstancial, sino al Estado democrático de derecho. Esta concepción es particularmente importante porque reconoce que la política exterior y la diplomacia poseen una dimensión constitucional inseparable de su dimensión administrativa.

La expresión más avanzada de esta filosofía institucional se encuentra en la denominada cláusula democrática, incorporada en el artículo 69 de la ley, que manda a los jefes de misión en embajadas, consulados, representaciones ante organismos internacionales o cualquier otra representación del Estado en el exterior a presentar su renuncia al cargo si se produce una ruptura del orden constitucional o del régimen democrático en el Perú".

La trascendencia de esta disposición no tiene precedentes en el derecho comparado latinoamericano. La norma establece que la legitimidad de la representación internacional del Estado se encuentra condicionada a la vigencia de la democracia. Constituyó, además, una respuesta a la experiencia histórica del autogolpe de 1992. Los autores de la ley comprendieron que la neutralidad institucional del Servicio Diplomático no podía confundirse con indiferencia frente a la ruptura del orden constitucional. Por el contrario, la defensa de la democracia debía convertirse en un componente esencial de la identidad profesional del diplomático peruano.

La cláusula encontró un desarrollo normativo operacional en su reglamento, cuyo artículo 22 establece que en “el Servicio Diplomático no existe obediencia debida basada en el simple ejercicio de la autoridad. Los funcionarios no están obligados a acatar instrucciones u órdenes inconstitucionales o ilegales".

Esta disposición constituye una de las normas más innovadoras del ordenamiento jurídico peruano. Su significado trasciende ampliamente el ámbito administrativo. El reglamento rechaza expresamente la doctrina de la obediencia ciega o absoluta, característica de concepciones autoritarias de la función pública, y la sustituye por una noción de obediencia fundada en la legalidad constitucional. Las órdenes son obligatorias únicamente cuando se encuentran dentro del marco de la Constitución y de la ley. Cuando una instrucción resulta manifiestamente inconstitucional o ilegal, desaparece el deber de obediencia.

Desde una perspectiva doctrinaria, este artículo configura un verdadero principio de obediencia constitucional. El diplomático está obligado a cumplir las instrucciones legítimas de sus superiores para garantizar la unidad de acción de la política exterior, pero al mismo tiempo tiene el deber superior de preservar la legalidad constitucional, la democracia y los derechos humanos.

La vinculación normativa entre la función diplomática, la preservación de la democracia y la protección de los derechos humanos constituye, adicionalmente, un componente esencial de una política exterior de Estado. El próximo gobierno —que emanará del resultado oficial del proceso electoral— tiene la legitimidad de orientar la política exterior, pero en el marco de la Constitución, los tratados vigentes, los ejes históricos de la diplomacia nacional y el pleno respeto a la institucionalidad democrática del Servicio Diplomático.