Tributación y democracia, por José de Echave

Esta semana, en la carátula de La República, edición del pasado 23 de marzo, se cita un estudio que acaba de publicar el Grupo de Justicia Fiscal (GJF), en el que se menciona que el Perú pierde 27 mil millones de soles por año por beneficios tributarios otorgados por el Congreso.

¿Cómo hemos llegado a esta situación? Si tomamos un período largo como referencia, entre el 2011 y 2025 se han aprobado 71 leyes tributarias impulsadas por el Poder Legislativo; sin embargo, es notoria la marcada concentración en el periodo 2021–2025, con 40 leyes aprobadas. Si hay que fijar un año, es el 2022 cuando se inicia una tendencia creciente en la aprobación de leyes que generan un alto costo fiscal.

Este aumento acelerado de la producción legislativa en materia tributaria presenta una orientación regresiva (cuando los contribuyentes de menores ingresos terminan pagando un porcentaje mayor de sus ingresos en impuestos, en comparación con los contribuyentes de mayores ingresos).. Más del 60% de las leyes aprobadas en todo el periodo (2011-2025) fueron claramente regresivas y, en el actual Congreso, esta proporción alcanzó el 70% (2021-2025). Además, muchas de estas medidas fueron aprobadas sin la opinión favorable del Ministerio de Economía y Finanzas o por insistencia (33 medidas tributarias).

Como se señala en el informe, el resultado de todo esto es un sistema tributario fragmentado, costoso y con menor capacidad redistributiva. La expansión de exoneraciones, tasas reducidas y beneficios sectoriales ha erosionado la base imponible y ha elevado el gasto tributario por encima del 2% del PBI, beneficiando principalmente a grandes empresas y sectores de altos ingresos. Al mismo tiempo, la presión tributaria cayó de 16,1% del PBI en 2011 a alrededor de 14% en 2024, en un contexto de altos precios de exportación, limitando la capacidad del Estado para financiar bienes y servicios esenciales (MEF, 2025).

¿Queremos ser país OCDE?

Es bueno que se conozca que el Perú aspira a ser un país OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), organismo integrado por las principales economías del planeta y donde sus miembros comparten lineamientos básicos en materia de política económica, de democracia plural y respeto a los derechos humanos. En la actualidad solo son cuatro países de América Latina los que lo integran: México, Chile, Colombia y Costa Rica.

Desde 2012, el Estado peruano viene transitando el proceso de adhesión y desde 2022, se encuentra en una fase avanzada de evaluación técnica. Para ser parte de la OCDE se necesita cumplir una serie de requisitos, pasar por evaluaciones, seguir recomendaciones, implementar una serie de políticas, en materia de fortalecimiento institucional, en lo ambiental y también en lo tributario. En el último reporte de este organismo, Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2025, se plantea que se implemente una reforma integral para avanzar hacia un mejor sistema tributario.

La OCDE destaca la necesidad de que se asegure la progresividad del sistema tributario peruano, por lo que resulta prioritario modificar los beneficios que otorgan tratamientos diferenciados a sectores económicos consolidados. También plantea que se incremente la participación de los impuestos directos en la recaudación; que se mejore la tributación de las empresas, en particular en el sector minero, donde desde hace un tiempo existen márgenes de mejora. Otra propuesta del documento apunta a reducir la diferencia entre las tasas aplicables a las rentas de trabajo y a las rentas de capital: mientras que las rentas de capital de primera categoría (alquileres) y de segunda categoría (ganancias de capital por la venta, rescate de acciones, participaciones, certificados, bonos, títulos y otros valores) se gravan con una tasa impositiva fija de 5%; las rentas del trabajo están sujetas a tasas progresivas que van del 8% al 30%. Esto constituye un claro sesgo regresivo.

Resulta paradójico que un país que en la actualidad se encuentra en la fase de evaluación técnica por el Comité de Asuntos Fiscales de la OCDE, esté profundizando la regresividad y se esté alejando de la posibilidad de avanzar en el objetivo de tener un sistema tributario sólido que permita aumentar los ingresos, promover la formalización y garantizar una distribución más equitativa de la carga tributaria. Además, con la aprobación de este tipo de medidas, que representan un alto costo, se sigue poniendo en riesgo la sostenibilidad fiscal del país.

Tributación y vitalidad democrática

Otro de los aportes del informe del GJF es analizar el vínculo entre democracia y la progresividad del sistema tributario, desde una aproximación cuantitativa. El objetivo de este ejercicio es entender “si existe una relación sistémica entre ambas variables y observar cómo se mueven conjuntamente”.

Para ello, y para evaluar la calidad democrática, la autora, Catherine Eyzaguirre, combina dos enfoques: en primer lugar, utiliza el Índice del Estado Global de la Democracia de Idea Internacional que mide dimensiones como representación, derechos, participación y estado de derecho y, en segundo lugar, toma en cuenta “un conjunto de condiciones críticas que permiten identificar años en los que la democracia se ve seriamente comprometida” por tensiones entre los poderes del Estado, vacancias, asesinatos a personas en protestas sociales, recortes de espacios cívicos, entre otras variables. El resultado es un Índice de Vitalidad Democrática con niveles de alta, media o baja vitalidad democrática.

Según este índice, en el Perú se presentan momentos diferenciados: uno que va entre el 2011 y 2017, con una vitalidad democrática intermedia, luego, a partir del 2018 “se observa una tendencia sostenida de debilitamiento democrático”, con una profundización “entre 2021 y 2025, período que concentra los niveles más bajos de vitalidad democrática del ciclo analizado”.

Para establecer el vínculo entre democracia y política tributaria, se utiliza como herramienta estadística el coeficiente de correlación de Pearson, que permite medir “qué tan fuertemente dos variables se mueven juntas de forma lineal”.  La tendencia que se observa (ver gráfico) muestra que cuando la vitalidad democrática es débil, tienden a aumentar las medidas tributarias regresivas; por el contrario, cuando la vitalidad democrática es alta, la producción de medidas tributarias regresivas tiende a ser menor.   

Por lo tanto, como concluye el GJF, aspirar a fortalecer el sistema tributario en el Perú, exige, al mismo tiempo, fortalecer la institucionalidad democrática: “Sin contrapesos efectivos entre poderes del Estado cualquier intento de reforma tributaria será frágil. Revertir la regresividad implica ordenar el proceso legislativo, limitar los privilegios fiscales y reconstruir la legitimidad del Estado para recaudar y orientar recursos públicos para el interés general. Alcanzar la adhesión del Perú a la OCDE dependerá entonces de ajustes técnicos, pero también de la capacidad de alinear nuestra política tributaria con un compromiso real con la calidad de la democracia”. Hasta el momento, salvo algunas excepciones, este tema está ausente en el actual debate electoral.