Milagros Campos: “La política parlamentaria en el Perú, en muchos casos, se hace de manera distante de los electores”

La politóloga y docente de la Pontificia Universidad Católica del Perú Milagros Campos es una de las personas que más han animado el debate reformista. En su reciente libro Cómo salir de la crisis política: propuestas para una reforma (Debate, 2023) realiza, primero, un certero diagnóstico de la situación y, en segundo lugar, ofrece una serie de planteamientos que puedan ayudar a la estabilidad y gobernabilidad democráticas. La mirada —señala Campos— tiene que ser integral en vez de una que apenas privilegie cambios parciales que, en varios casos, terminan siendo meros retrocesos.      

-Sobre reforma política se ha hablado mucho en los últimos años. Es un debate que ha permanecido en el tiempo en los medios de comunicación y que ha sido abordado por distintas personas, durante distintos periodos, con mayor o menor intensidad. Usted ha integrado la Comisión de Alto Nivel para la Reforma, que lideró Fernando Tuesta, y ha publicado un reciente libro en el que propone algunos alcances para salir de la crisis. ¿No siente que la palabra reforma —por esta sobreexposición— ha terminado abarcando mucho, pero diciendo muy poco?

-Lo que creo es que en la medida que las crisis políticas en el país se han hecho más frecuentes, las respuestas a esas crisis han sido reformas parciales y hemos terminado perdiendo el sentido de lo que debería ser una reforma integral.

-¿Y qué es lo que ha habido en lugar de esa reforma integral que necesitaríamos?

-Lo que hemos venido haciendo son reformas normativas, constitucionales y legales. Para hacer una reforma política integral se necesitan abordar los distintos problemas y proponer soluciones que sean coherentes de cara a un mismo objetivo. Las reformas parciales han constituido, en muchos casos, contrarreformas.

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-¿Eso es lo que nos ha faltado?

-Eso es lo que nos ha faltado. A nivel comparado, el Perú es un país hiperactivo en reformas. El problema es que esas reformas no han caminado en el mismo sentido. Varias han significado un retroceso en el objetivo de mejorar nuestra gobernabilidad.

-Entonces, contrario a lo que podría pensarse, el Perú es un país reformista.

-Podríamos decir que el Perú es un país hiperactivo en reformas, lo cual no significa que sea reformista.

-Entiendo la contradicción. Hiperactivo en el sentido de que siempre está implementando cambios, aunque, lamentablemente, no siempre son positivos. ¿Es correcto?

-Además, para evaluar cambios necesitas de periodos que excedan una elección. Le pongo el ejemplo del voto preferencial. Se implementó en la Asamblea Constituyente de 1978 para la Constitución de 1979. En las reuniones del Acuerdo Nacional y otros foros en los que participaron representantes de partidos, siempre se planteó la necesidad de eliminarlo. En el 2019 se eliminó. Pero se ha restablecido. La idea de prescindir de él era para favorecer a los partidos políticos y evitar una política muy personalista.

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-Claro, para evitar, por ejemplo, que entre los miembros de una misma lista compitan entre ellos.

-Lo del voto preferencial es un ejemplo de las idas y venidas que se pueden encontrar.

-Algo parecido a lo que se vio con las primarias abiertas. Se aprobaron, se fueron postergando y ahora se ha votado en el Pleno para que sean optativas. Con eso, en la práctica, se han eliminado.

-Sin duda. En los términos en los que está planteada la ley hay un desincentivo para que un partido elija primarias abiertas cuando el resto de los partidos jugarían con reglas diferentes. Vuelvo sobre lo que discutíamos antes: lo que refleja el Perú es inestabilidad en las reglas de juego, ensayos desordenados de reformas que ni siquiera llegan a implementarse. Otras que se restablecen, aunque todo indica que no funcionan para mejorar la política.

-Usted ha hecho carrera en el Congreso como parte de su staff permanente. Lo conoce bien. ¿Por qué cree que los partidos representados en el Congreso se resisten a reformas como la eliminación del voto preferencial o las primarias abiertas?

-En los países con un sistema de partidos, la política es extraparlamentaria y hay discusiones internas para fijar posiciones o plantear iniciativas. En la medida que muchos congresistas y grupos parlamentarios no han tenido vínculos con los partidos o en todo caso estos son inexistentes, las decisiones se producen a nivel personal. Este es un tema interesante de observar: el cómo se hace política parlamentaria en el Perú.

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-¿Cómo se hace?

-La política parlamentaria en el Perú, en muchos casos, se hace de manera distante de los electores y de los partidos políticos, cuando las respuestas institucionales y las reformas deberían ser planteadas en función de si son realmente convenientes o no para el país. Debemos tender hacia agregar intereses ciudadanos para que estos puedan ser representados. Necesitamos de una política que sea más previsible. Si a la inestabilidad y la imprevisibilidad les sumas la debilidad institucional, el resultado es muy peligroso para nuestra democracia. 

-¿Nuestra salida de la crisis política es un asunto de diseño constitucional? Esa es una de las ideas que su libro parece sugerir.

-Ante las crisis políticas, tendemos a buscar explicaciones en el diseño institucional o en los actores políticos. Y lo que se busca ahondar en el libro es que muchas de las razones de las crisis tienen que ver, precisamente, con el diseño institucional. Tenemos un diseño institucional que ha demostrado ser disfuncional.

-¿Diría que ese diseño constitucional llegó a su límite?

-No podemos poner todas nuestras balas en una reforma institucional si las personas no están comprometidas con el sistema democrático. En todo caso, hay reformas urgentes por hacer. Julio Velarde dijo en Davos, por ejemplo, que existe la necesidad de ofrecerles mayor estabilidad a los presidentes. No creo que debamos apartarnos del presidencialismo parlamentarizado. Como se planteó en la comisión de reforma (que lideró Fernando Tuesta), deberíamos ir a un presidencialismo más racional, con coherencia. Claro, eso tiene que ver con reformas, pero, a la vez, los actores juegan un rol fundamental. El mejor sistema no funcionaría bien si no tienes actores comprometidos con el funcionamiento democrático ni tampoco con el diseño de políticas públicas eficaces. Es decir, hay muchos límites a las reformas. Por eso debemos trabajar en la construcción de liderazgos democráticos. Más bien, en la región, vemos liderazgos no democráticos, populistas, en el marco de una gran polarización.

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-Necesitamos otros líderes.

-Y para ello se requiere de incentivos en el sistema, para que personas con vocación se dediquen a la política. Proponer reformas se puede hacer, finalmente, desde distintos ámbitos. Desde el técnico y el académico, por ejemplo. Pero, al final de cuentas, quienes tienen el poder y la legitimidad para llevar adelante esos cambios son los políticos y es a ellos a quienes tenemos que tratar de convencer y demostrarles los beneficios de una reforma integral. No hay que olvidar que el límite de toda reforma política es que la decisión última la tienen los políticos.

-Ese es un poco nuestro drama.

-Es la realidad en todos lados. Los políticos son los hacedores y tomadores de decisiones.

-No lo niego. Quiero decir que el drama al que nos enfrentamos pasa por la calidad que ofrecen nuestros políticos. Es mi parecer.

-Sí, por supuesto, lo entiendo.

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-¿Habría que confirmar la eliminación de la prohibición de la reelección inmediata?

-Justamente, eliminar la prohibición de la reelección parlamentaria inmediata apunta a tener mejores políticos. Incluiría la eliminación de la prohibición de la reelección de alcaldes y gobernadores. Claro, siempre se pueden poner límites, lo cual es una tendencia en el mundo. Pero poner límites es una cosa y otra es recortar las carreras políticas. 

-En su libro plantea varias reformas. No las vamos a mencionar todas acá. Sin embargo, ¿las podría hacer un Congreso con índices de popularidad tan bajos? Sé que no hay Congresos populares, por cierto. Pero los niveles que se ven en este quinquenio reflejan un descontento muy fuerte en los ciudadanos. 

-En efecto, no hay Congresos populares en el mundo. Luego, la desaprobación del Legislativo le atañe a todo el sistema político en su conjunto. Aparte, estos niveles de desaprobación son cercanos a los del periodo 2001-2006, aunque es verdad que los contextos son diferentes. No debemos dejar de decir que hay una legitimidad constitucional y legal que debe impulsar las reformas. Esperar el momento ideal para hacerlas puede terminar haciendo que nunca lleguen. En el Perú, normalmente, la impopularidad arrastra a todas las instituciones representativas, por cierto. Un Ejecutivo y un Legislativo impopulares se retroalimentan.

-Dijo que no deberíamos abandonar a nuestro presidencialismo parlamentarizado. ¿Coincide con colegas suyos que señalan que, con las últimas decisiones del Congreso, nos estamos pareciendo más a un parlamentarismo a secas?

-No, no creo que tengamos un parlamentarismo informal o de facto. Por ejemplo, hay organismos independientes del poder del Congreso. Sin embargo, hay reformas que se plantean en el libro que apuntan a darles a esos organismos constitucionalmente autónomos una mayor independencia. Es el caso del Directorio del Banco Central de Reserva y de los magistrados del Tribunal Constitucional, de manera que sus mandatos sean mayores al de un periodo parlamentario y la elección de sus miembros se realice de manera escalonada. El caso peruano es sintomático: somos los únicos que elegimos a los magistrados del TC por cinco años. La elección escalonada —para que esta no dependa de una única correlación de fuerzas en el Pleno— puede ayudar a mejorar el funcionamiento de la institución. La misma lógica aplica para el BCR. La idea es tener entes autónomos fortalecidos, que estén distantes de los cambios y de las mayorías parlamentarias que puedan conformarse en determinados momentos.

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-¿La elección de los magistrados del TC debería seguir siendo responsabilidad del Congreso? He leído opiniones en contrario. La idea de que los cargos se los reparten entre todos siempre está dando vueltas.

-No tengo la menor duda de que deben seguir siendo electos por el Congreso. Creo que la elección de altos funcionarios es una parte de las funciones de legitimación del Congreso. Puede haber objeciones sobre el proceso. Todo es mejorable. Pero es importante mantener esa función del Parlamento.

-¿Y qué ocurre cuando se elige tan mal? No hablemos ya del TC, que puede haber discrepancias sobre su accionar. Miremos, por ejemplo, a una institución como la Defensoría del Pueblo. Claramente, lo que se ha visto ahí con el defensor Gutiérrez es, para usar un eufemismo, preocupante. 

-Lo que puedo decir es que para tener instituciones sólidas es necesario, también, tener personal de carrera.