Leyes sin respaldo fiscal: el Congreso peruano y las finanzas públicas (2011–2025), por César Salinas

*Por César Salinas, investigador del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Entre 2011 y 2025, el Congreso peruano promulgó más de 2.400 leyes. Como muestra la Figura 1, la producción legislativa se aceleró marcadamente a partir de 2021: el período parlamentario 2021–2026 registra entre 223 y 292 leyes por año, casi el doble del promedio histórico de las tres legislaturas precedentes. Esta proliferación normativa plantea interrogantes críticas sobre la calidad de la legislación y, en particular, sobre su compatibilidad con la sostenibilidad de las finanzas públicas.

El Consejo Fiscal del Perú ha documentado sistemáticamente el impacto fiscal de este último conjunto normativo. Según su Nota de Discusión N.° 01-2025, desde agosto de 2021 se promulgaron 229 leyes con impacto fiscal adverso, cifra que triplica el promedio histórico de legislaturas anteriores (68 leyes en promedio entre 2006 y 2021). El 79% de estas leyes incrementa el gasto público —mediante aumentos de pensiones, homologaciones salariales y creación de entidades públicas—; el 17% reduce ingresos fiscales a través de exoneraciones y beneficios tributarios; y el 4% afecta recursos subnacionales. El costo fiscal anual proyectado supera los S/35.000 millones.

Un factor agravante adicional es el mecanismo de insistencia legislativa: el 44% de las leyes con impacto adverso fue aprobado por insistencia, eludiendo el control técnico del Ejecutivo. Este problema se agudizó en 2026: en solo tres sesiones plenarias de marzo, el Congreso aprobó 11 normas adicionales con obligaciones fiscales permanentes sin financiamiento identificado, lo que generó un costo de al menos S/11.400 millones anuales y un impacto inmediato no previsto en el presupuesto de 2026 de S/6.500 millones adicionales.

El impacto sobre las reglas macrofiscales es evidente. En 2025, el Perú incumplió por tercer año consecutivo los límites de gasto: el gasto no financiero creció 3,5% frente al límite de 0,7% (desviación de S/6.600 millones), y el gasto corriente creció 4,8% frente al 2,1% permitido (desviación de S/4.100 millones). De mantenerse esta trayectoria, las proyecciones de deuda apuntan a entre el 59% y el 75% del PBI hacia 2036, muy por encima del límite legal del 30%.

El FMI coincide con este diagnóstico: las iniciativas legislativas recientes complican el logro de las metas fiscales de mediano plazo. El Consejo Fiscal y otros especialistas del sector público han respaldado la propuesta de un pacto de sostenibilidad fiscal y advierten la necesidad de acompañarlo con acciones inmediatas. Sin reformas institucionales que devuelvan al proceso legislativo su rigor técnico, la convergencia hacia las metas de déficit y deuda resulta inviable.