Cómo fortalecer el Consejo Fiscal y mejorar la capacidad analítica del Congreso en el Perú, por Noelia Bernal

por Noelia Bernal, profesora e investigadora de la Universidad del Pacífico

En los últimos cinco años, el Congreso de la República ha aprobado un número creciente de leyes con impacto fiscal negativo, muchas de ellas por insistencia, según ha advertido el Consejo Fiscal. Estas normas tienden a aumentar el gasto público sin un financiamiento identificado, al tiempo que reducen los ingresos fiscales, generando un efecto acumulativo sobre las finanzas del Estado. Este fenómeno se da en un contexto de incumplimiento sistemático de las reglas fiscales y, de mantenerse esta tendencia, la deuda pública podría alcanzar niveles cercanos al 70% del PIB en la próxima década, comprometiendo la sostenibilidad fiscal y la capacidad del país para financiar políticas sociales y de crecimiento.

Un ejemplo de este tipo de leyes es la Ley N.º 32123, la cual creó nuevas pensiones mínimas en el Sistema Privado de Pensiones (SPP) e incrementó las pensiones del Sistema Nacional de Pensiones. Esta ley se aprobó en el Congreso de la República con 38 votos y fue promulgada con el visto bueno del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y de otras instituciones, como la Oficina de Normalización Previsional y la Superintendencia de Banca y Seguros. Según las estimaciones iniciales del MEF, el gasto anual sería de alrededor de S/ 500 millones en 2040 y de S/ 2 500 millones en 2075. Sin embargo, nuestras proyecciones realizadas para Agenda 2026, una iniciativa del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, indican que los costos serán mucho mayores, alcanzando S/ 1 000 millones en 2040 y más de S/ 14 000 millones en 2075, sin que la ley especifique cómo se financiará este gasto.

De hecho, el Consejo Fiscal ya había advertido sobre la falta de un análisis técnico riguroso de los efectos de esta norma en las finanzas públicas y recomendó cuantificar su verdadero costo fiscal. A pesar de ello, ninguna de las instituciones mencionadas decidió objetar dicha ley, y hoy está vigente pese a los riesgos que genera para la sostenibilidad fiscal y el bienestar de las futuras generaciones.

Este ejemplo subraya la urgencia de reevaluar muchas de las leyes aprobadas que tienen impacto fiscal adverso y, de ser el caso, derogarlas. Sin embargo, me pregunto: ¿las instituciones actuales a las que les correspondería hacer esta reevaluación —por ejemplo, el MEF y el Congreso— tendrán la capacidad y la voluntad política de hacerlo? ¿No son estas mismas instituciones las que han permitido que lleguemos a esta situación? Dejando a un lado el juego político, creo que necesitamos repensar cómo podemos mejorar nuestro marco institucional fiscal y su capacidad para evaluar el impacto de los proyectos de ley antes de su aprobación.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha identificado prácticas clave en este sentido. Entre las recomendaciones más destacadas están tener instituciones fiscales independientes para evaluar las políticas del gobierno, idealmente completamente autónomas, con personal técnico y con una relación fluida con el poder legislativo y el gobierno, así como la creación de Oficinas Presupuestarias Parlamentarias, las cuales proporcionan análisis no partidistas sobre el presupuesto, permitiendo a los legisladores comprender mejor las implicancias fiscales de sus propuestas.

Un caso interesante de avance en la implementación de estas recomendaciones en América Latina es Chile. Los chilenos han creado el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) en el año 2013, el cual evalúa la sostenibilidad fiscal a largo plazo y emite recomendaciones independientes al Congreso y al Ejecutivo. Tiene personalidad jurídica y patrimonio propio, y se relaciona directamente con el (o la) presidente(a) de la República, pero no tiene poder de veto. El Consejo está integrado por cinco miembros, previo acuerdo del Senado. El (o la) presidente(a) del Consejo es designado por el (o la) presidente(a) de la República de entre los miembros del Consejo.

Para el ejercicio de sus funciones, el Consejo puede pedir toda la información y documentos necesarios en materia fiscal, y su contraparte técnica es la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. Asimismo, los chilenos han creado la Oficina de Información, Análisis y Asesoría Presupuestaria del Senado, la cual proporciona análisis técnicos y asesora al Senado, fortaleciendo la capacidad analítica del Parlamento.

En el caso del Perú, si bien hemos avanzado con la creación del Consejo Fiscal, cuyo objeto es contribuir con el análisis técnico independiente de la política macrofiscal, así como fortalecer el manejo de las finanzas públicas, este dista mucho del CFA de Chile. En primer lugar, en su autonomía y patrimonio propio, pues el Consejo está adscrito al MEF. En segundo lugar, sus miembros son designados prácticamente por el MEF, mientras que en Chile los designa el Senado y el (o la) presidente(a) de la República. Y, en tercer lugar, no queda claro, en sus normativas, que el Consejo tenga poder para pedir toda la información a las diversas entidades para el desempeño de sus funciones. Por el lado del Congreso, no existe una oficina presupuestaria que ayude al Parlamento proporcionando análisis técnicos independientes en materia de presupuesto y política fiscal en general, tal como recomienda la OCDE.

¿Se puede fortalecer al Consejo Fiscal? Creo que sí. Tal vez se pueda fortalecer su autonomía institucional haciendo que no esté adscrito al MEF, sino que se relacione directamente con la Presidencia de la República, cuente con patrimonio propio y que sus miembros no sean designados por el MEF. Esta reforma no sería un simple ajuste administrativo, sino un cambio fundamental para garantizar que el Consejo siga actuando con independencia frente a las decisiones del MEF y del Congreso.

La experiencia reciente demuestra que el MEF ha sido reticente a observar leyes con impacto fiscal y que ha evitado recurrir al Tribunal Constitucional para frenar normas que comprometen la sostenibilidad fiscal. El caso de la reforma de pensiones de 2024 es particularmente ilustrativo: fue el propio MEF quien la impulsó, pese a las advertencias del Consejo Fiscal sobre sus costos. ¿No contaba acaso con la capacidad técnica y la información necesaria —como los datos administrativos del SPP y el SNP— para calcular de manera precisa el costo fiscal y su efecto en la deuda pública? ¿O se trató de una reforma aprobada con prisa, bajo la presión de intereses políticos y sin un debate suficiente sobre sus implicancias de largo plazo?

Estas preguntas no buscan señalar culpables, sino revelar una falla estructural en nuestra institucionalidad fiscal. En contextos donde el Ejecutivo y el Legislativo enfrentan incentivos de corto plazo, es esencial contar con contrapesos técnicos fuertes y autónomos. Fortalecer la independencia y las capacidades del Consejo Fiscal —quizá ampliando sus atribuciones y dotándolo de recursos propios— permitiría evaluar rigurosamente el impacto de los proyectos de ley antes de su aprobación. De esa manera, el país podría avanzar hacia una política fiscal más responsable, predecible y sostenible, basada en evidencia y no en presiones coyunturales.

Por el lado del Congreso, una reforma clave sería la creación de una oficina de estudios económicos, fiscales y presupuestales que proporcione análisis técnicos independientes sobre el presupuesto nacional y las políticas fiscales. Este órgano podría convertirse en un aliado estratégico del Parlamento, ofreciendo evaluaciones objetivas y basadas en evidencia para fortalecer el debate y la calidad de las decisiones legislativas.

Para garantizar la excelencia e independencia de su personal, podría adoptarse un modelo de reclutamiento meritocrático, similar al curso anual de capacitación del Banco Central de Reserva del Perú, reconocido por su alta exigencia académica y su orientación a jóvenes egresados talentosos de universidades peruanas. Estoy convencida de que muchos de nosotros, desde la academia, estaríamos dispuestos a colaborar en iniciativas de esta naturaleza para fortalecer la capacidad técnica del Congreso.

La experiencia de Chile demuestra que el fortalecimiento de instituciones fiscales independientes y de la capacidad analítica del Congreso son pasos fundamentales para mejorar la sostenibilidad fiscal y la eficiencia del gasto público. El Perú, al igual que otros países de la región, enfrenta importantes desafíos en este ámbito, pero con reformas institucionales y políticas adecuadas, puede avanzar hacia una gestión fiscal más responsable, transparente y basada en evidencia. Avanzar en el cumplimiento de las recomendaciones de la OCDE y promover una mayor colaboración entre el Estado, el Congreso y la academia serían pasos decisivos para construir un sistema fiscal más sólido y sostenible, capaz de responder a las demandas sociales sin poner en riesgo el equilibrio de las finanzas públicas.