Autonomía institucional vs. reformas en el Ministerio Público, por Emilio Noguerol

Una discusión cada vez más constante en el debate político es la necesidad de reformar el Ministerio Público ante la grave crisis institucional que viene atravesando. Pero hay un asunto político anterior al debate jurídico-constitucional: detrás de toda reforma puede esconderse la tentación de usar la fuerza de los votos como única justificación para capturar una institución clave.

Es indiscutible que el Ministerio Público (MP) ha sido ungido de autonomía funcional por la Constitución, es decir, “se trata de una entidad autodeterminativa en cuanto al ejercicio de sus funciones” (García Toma, 2015), característica que, en teoría, la inmuniza de intromisiones estatales o de terceros.

Pero esa garantía institucional bajo ningún parámetro significa autarquía, esto es, que se encuentre desvinculada del Estado como un todo, que sea independiente y no se encuentre sometida a la Constitución y las leyes. Así las cosas, el Congreso de la República, como poder constituyente derivado, puede modificar su estructura vía reforma constitucional si así lo considera pertinente, cuantas veces quiera y como mejor le parezca.

Sin embargo, la democracia no es solo aritmética parlamentaria. No en vano, Ginsburg y Huq (2018) señalan que “la democracia demanda de parte de sus miembros cierta moralidad política”. Aunque la fuerza de los votos habilita formalmente al Congreso a reformar la Constitución, lo relevante es verificar qué se modifica materialmente y con qué propósito. Si se elimina a un fiscal incómodo para reemplazarlo a dedo y blindar a aliados políticos, eso no es reforma legítima, sino perversión del diseño constitucional y califica como una puerta abierta al crimen organizado.

La experiencia constitucional comparada evidencia que puede haber reparto equilibrado de competencias para que quien ejerce la acción penal no termine capturado por un clan u otro; de allí la importancia de evitar cualquier reforma con intereses subrepticios.

Si el órgano superior del Ministerio Público no se encuentra a la altura del encargo, ¿qué podemos esperar del resto de la entidad? La crisis es evidente: uno de sus titulares fue destituido por graves actos de interferencia indebida y reinstalado solo por vicios procesales, sin que se revise el fondo. El otro fue suspendido por faltas disciplinarias por percibir dietas indebidas; y sigue el desfile.

Si las pugnas de poder distraen las labores de una institución, ¿cómo esta logrará cumplir con sus objetivos constitucionales?

El Ministerio Público, al tener por finalidad ejercer la acción penal (investigar los delitos y acusar, en nombre del Estado, a quienes quiebran la ley), verá su declive inminente celebrado, sin duda, por los criminales (los de pasamontañas, pero también los de cuello y corbata) que vienen destruyendo la vida de tantos peruanos de bien, dinamitando la esperanza de familias enteras y colocándonos en el abismo de la anomia.

Con esto no busco convalidar discursos desvergonzados que hoy son esgrimidos por algunos legisladores que sí desean capturar directamente la Junta de Fiscales Supremos para agenciarse impunidad propia o la de sus aliados políticos (peor aún, hay quienes aprovechan la oportunidad para proponer que los fiscales y jueces sean elegidos por voto popular, lo que sería un despropósito mayúsculo como el que ha emprendido México respecto de los segundos).

Como reflexiona Gargarella (2021) sobre lo señalado por Madison en El Federalista N.° 51, “un sistema institucional no puede diseñarse solo presuponiendo el carácter angelical de los funcionarios públicos y los ciudadanos del común”. Lo realista exige tener en cuenta que los individuos no siempre son seres virtuosos, solidarios y entregados a su comunidad. Por lo que todo diseño institucional debe venir acompañado de un fortalecimiento en el control ex post, los frenos y contrapesos.

Ahora bien, la falta de confianza que podemos tener sobre los actuales legisladores (por su probada impericia al hacer reformas; para muestra, la bicameralidad) no puede ser excusa para manipular la verdad, y veo a varios colegas incurrir en ese error (que es falta ética). Insisto: el Congreso, en términos estrictamente formales, está constitucionalmente habilitado a reformar el Ministerio Público, la autonomía no es un impedimento para hacerlo.

Negar que el Ministerio Público requiere una reforma por el simple hecho de quién lo exige es caer en una detestable falacia ad hominem. Podemos coincidir en nuestro desprecio a los oportunistas de turno, sin dejar de reconocer que la reforma del Ministerio Público es urgente, siempre que no sea un caballo de Troya para la impunidad.

Un ejemplo interesante que se ha propuesto (fuera del Congreso) consiste en la aprobación de una reforma constitucional para que los expresidentes del Tribunal Constitucional (un grupo diverso de juristas de probada solvencia ética, académica y profesional) conformen una comisión reorganizadora que remueva a los fiscales supremos y elija a los nuevos entre los fiscales superiores, previa evaluación e invitación. Este diseño evita justamente la manipulación política directa, porque no busca imponer un fiscal a dedo, sino que una comisión plural elija entre los mismos fiscales superiores a los mejores, con base en su mérito y capacidades.

Este remedio intermedio difiere de la propuesta de Gonza o de Muñante, que resultan agresivas e interventoras, pues propone una vía plural y técnica de solución al problema: una comisión transitoria de juristas de trayectoria y de diversas posturas iusfilosóficas, que permita renovar los aires del MP y poner coto a la pugna interna que agota la energía de la institución y del debate público.

Además, esta figura no es incompatible con el Estado de derecho, siempre que se garantice deliberación previa del Congreso (en comisión y en el pleno), los votos calificados de una reforma constitucional y eventual control judicial posterior si algún interesado cuestiona su constitucionalidad. Esa deliberación supone un debate genuino entre las fuerzas políticas en el Congreso, el escrutinio ciudadano y la rendición de cuentas frente a la prensa y la opinión pública en el interín de la postulación y la aprobación. Todo ello somete la medida a los contrapesos constitucionales necesarios para impedir abusos, evitar decisiones precipitadas y promover consensos.

Debatir seriamente si el modelo institucional actual incorporado en la Constitución del 79 ha demostrado ser lo mejor para nuestra República o si ha contribuido a la creación de un botín de poder por el que se mata y se muere debería ser parte de la discusión pública. ¿Y si nos sinceramos y diseñamos un órgano sometido a un control concurrente entre el Ejecutivo (que vele por su funcionalidad orgánica) y el Judicial (de evaluación y disciplina)?

Más allá de reformas de gabinete o de mesa chica, lo que falta es una conversación pública real entre iguales, un verdadero diálogo constitucional que contenga el inminente autoritarismo legislativo y nos permita reconstruir confianza desde la ciudadanía.