La SUNAT y los pendientes, por José de Echave

En medio de la campaña electoral, varios temas han pasado desapercibidos. Uno de ellos tiene que ver con el desempeño de la política tributaria y de la institución que tiene la responsabilidad de implementarla. En el Perú, la institución encargada de cumplir esta función es la Sunat.

Lo cierto es que, en las últimas décadas, el sistema tributario del Perú ha mostrado serias limitaciones: un informe elaborado por el Grupo de Justicia Fiscal muestra que tenemos un sistema complejo, una política contradictoria y una administración tributaria que se mueve casi por inercia. La suma de involuciones se traduce en altos niveles de evasión e incumplimiento fiscal, gastos tributarios cuya eficacia no se mide y que terminan beneficiando a pocas empresas, y una presión tributaria estructuralmente baja, alejada del promedio de los países de la región. Estos resultados son responsabilidad tanto del diseño de la política tributaria como de la administración.

En lo que va del presente siglo, los mejores resultados en materia de presión tributaria se han obtenido durante coyunturas internacionales favorables (el alza del precio de los commodities que exportamos), lo que ha determinado períodos de incremento de los ingresos fiscales. En una perspectiva de largo plazo, la administración tributaria del Perú ha jugado un rol pasivo en el objetivo de alcanzar una mayor presión tributaria.

Las contradicciones de la Sunat

El Perú ha efectuado importantes avances en su adhesión a las mejores prácticas en materia de fiscalidad internacional. Sin embargo, no se ha puesto el mismo esfuerzo en la implementación; es decir, en el cumplimiento de los compromisos y las acciones de control y fiscalización que se derivan de dicha inserción.

La Sunat carece de una estrategia integral de cumplimiento tributario. Parte de esta falencia se grafica en el hecho de que tanto tributos internos como Aduanas no efectúan un trabajo coordinado. Por ejemplo, hasta ahora, la oficina de Aduanas de la Sunat no cuenta con un laboratorio químico especializado que esté operativo y permita una certificación de calidad de la ley de los metales, sobre cuya base se establece el precio de venta del mineral. El ejemplo no es anecdótico en un país donde el 60% de sus exportaciones proviene de la minería y una parte significativa de este comercio se efectúa entre empresas vinculadas. Por ende, este sector debería estar sujeto a un adecuado control y fiscalización en materia de precios de transferencia, función que recae en el área de tributos internos, pero que debe contar con el apoyo de Aduanas.

Los sistemas informáticos de la Sunat tampoco coadyuvan al cumplimiento de la principal función de toda administración tributaria: ampliar la base tributaria e incrementar la recaudación a partir de un trabajo sistemático de control y fiscalización. En un país con una economía informal extensa y altos niveles de evasión, los logros en materia de "cumplimiento voluntario" resultan insuficientes, pues este involucra solo a los contribuyentes ya registrados en la Sunat.

Por otro lado, la Sunat tiene un serio problema con el establecimiento y la ejecución de una planificación estratégica como proceso sistemático, pese a que cuenta con herramientas y metodologías reconocidas internacionalmente (por ejemplo, el uso del Cuadro de Mando Integral o BSC - Balanced scorecard). Como señalan algunos expertos, esta es una deficiencia extendida en los países en desarrollo, en los que la cultura de resultados y desempeño no es práctica común, lo que afecta la efectividad de la administración tributaria. Los factores que más debilitan los procesos de reforma y modernización son la baja capacidad gerencial, la falta de una estrategia estructurada de reforma y la ausencia de una cultura de medición de desempeño. Reestructuraciones organizacionales recurrentes han generado superposición de funciones y una situación inestable en los diferentes niveles de dirección. Ello afecta la gobernanza de la administración tributaria.

La alta rotación de los superintendentes

Desde la fundación de la Sunat en 1988 y luego de la implementación de una suerte de refundación de la institución, liderada por Manuel Estela en 1991, la designación de la máxima autoridad la decide el presidente del Perú, a propuesta del ministro de Economía y Finanzas. En 2011 se publicó la Ley de Fortalecimiento de la Sunat, con el objetivo de otorgar mayor autonomía a la institución en el uso de recursos financieros, la gestión del personal y la definición de sus planes operativos. Uno de los principales mecanismos establecidos para garantizar esta autonomía fue la estabilidad en el cargo de superintendente nacional, al fijar un período de cinco años para garantizar la continuidad de políticas, estrategias y planes institucionales. Este diseño normativo reconoce que la jefatura de una administración tributaria requiere un horizonte temporal que trascienda el contexto político.

Hasta antes de la publicación de la ley, los cargos de superintendentes de la Sunat duraban aproximadamente 1 año y 171 días (entre 1988 y 2011). Por lo tanto, si bien la medida legislativa resultaba adecuada y coherente con los principios de otorgarle estabilidad institucional, esta no tuvo un efecto adecuado: luego de la gestión de Tania Quispe Mansilla como superintendenta nacional, ningún nuevo jefe de la Sunat ha durado el período completo de cinco años. En el período 2015-2024 (marzo), la permanencia promedio de los titulares de la Sunat fue de 2 años y 188 días, lo que evidencia una brecha entre el diseño normativo y su aplicación. El período 2020-2024 fue una excepción, ya que se tuvo únicamente a un superintendente: su designación se llevó a cabo justo antes de la declaratoria de emergencia por la pandemia de COVID-19 y terminó en 2024, con una duración en el cargo de 3 años y 361 días. Desde marzo de 2024 en adelante, la duración promedio en el cargo se reduce a 139 días (aproximadamente 4,6 meses), lo que constituye un escenario de marcada inestabilidad. El caso más extremo ha sido el de Edward Tovar Díaz, con una duración en el cargo de apenas 25 días, en octubre de 2025.

Según la OCDE, el fomento del liderazgo y la planificación de la sucesión son determinantes para la continuidad y estabilidad dentro de la administración tributaria. La frecuente rotación de la máxima autoridad de la Sunat se aparta de las buenas prácticas internacionales. La inestabilidad de los últimos años ha debilitado la capacidad de la institución para ejecutar su plan estratégico, mantener políticas consistentes en el tiempo y preservar su autonomía operativa.

La situación de la Sunat contrasta con la estabilidad que, por ejemplo, se observa en el Banco Central de Reserva. Implementar y reforzar criterios técnicos en los procesos de designación de los cargos de dirección de la Sunat se ha convertido en un punto fundamental para preservar su autonomía. La gobernanza institucional es un factor que no debe perderse de vista, ya que es la base para fortalecer la capacidad recaudatoria del Estado y consolidar el rol de la autoridad tributaria.