¿Se puede realizar protestas durante los estados de emergencia?, por Juan Carlos Ruiz Molleda

*Por Juan Carlos Ruiz Molleda, abogado constitucionalista del IDL

Esta es la pregunta clave que todos nos hacemos luego de la declaratoria del Estado de Emergencia reciente. Según el artículo 2 del D. S. No 124-2024-PCM, publicado el 21 de octubre pasado, se “suspende” y se “restringe” por 30 días la libertad de reunión, reconocida en el artículo 2.12 de la Constitución. No obstante, la ‘Generación Z’ ha anunciado nuevas movilizaciones contra el gobierno, mientras mineros ilegales han tomado varias cuadras de la avenida Abancay y están protestando para que se prorrogue el REINFO. ¿Se pueden realizar reuniones y protestas durante los estados de emergencia?

Lo primero que debemos decir es que los derechos fundamentales, en general, y la libertad de reunión, en particular, no se suspenden ni se derogan “temporalmente” en contextos de estado de emergencia, como lo establece el artículo 137.1 de la Constitución. Tenemos que ir más allá de la interpretación literal. Los derechos no pueden ser derogados por el Estado. Muy por el contrario, la razón de ser del Estado es “garantizar la plena vigencia” de los derechos fundamentales, como reza el artículo 44 de la Constitución.

La mejor prueba de que no se derogan está en el último párrafo del artículo 200 de la Constitución, cuando establece, en el marco de acciones judiciales de control de actos restrictivos de derechos fundamentales en contextos de estados de emergencia, que el juez “examina la razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo”. En otras palabras, ¿cómo se puede controlar la restricción de derechos que han sido suspendidos? No tiene lógica ni sentido.

Como señala el profesor Luis Castillo Córdova en su artículo Los derechos fundamentales no se suspenden ni se restringen en un régimen de excepción, si está suspendido el derecho fundamental “significa que éste no tiene vigencia y, consecuentemente, no se puede hablar de restricción porque en estricto no se puede restringir aquello que jurídicamente no tiene vigencia”.

Descartada la suspensión o la derogación temporal, corresponde analizar en qué casos cabe la restricción de los derechos fundamentales. Y para eso debemos de recurrir al artículo 10 del Nuevo Código Procesal Constitucional. Según su inciso 2, uno de los criterios para evaluar la validez constitucional de una restricción de un derecho fundamental es “si tratándose de derechos suspendidos, las razones que sustentan el acto restrictivo del derecho no tienen relación directa con las causas o motivos que justificaron la declaración del régimen de excepción”.

Es decir, la restricción de un derecho fundamental en un estado de emergencia tiene que guardar relación, coherencia y consistencia con las razones que sustentaron su declaratoria. En otras palabras, la restricción de un derecho fundamental debe contribuir con la finalidad del estado de emergencia, debe ayudar a conseguir la finalidad trazada.

Así, estamos ante la exigencia de que “la decretación misma y la concreta aplicación de las medidas de restricción de derechos en el régimen de excepción debe guardar una relación lógica o de causalidad directa e inmediata con los hechos que motivaron dicho régimen y, consecuentemente, con la finalidad que se pretende obtener con el régimen de excepción y con la medida concreta de restricción del derecho”, como explica el profesor Castillo Córdova en sus Comentarios al Código Procesal Constitucional.

Pongamos un ejemplo. El Gobierno decreta estado de emergencia por perturbación de la paz o del orden interno, porque varios gremios han entrado en huelga hace algunos días. En ese marco, los gremios han empezado a tomar las calles y a enfrentarse con las fuerzas policiales. La razón es protestar contra el costo de vida y pidiendo aumento de sueldos. Ante esta situación, el Gobierno ha dispuesto la suspensión o restricción del derecho constitucional a reunirse pacíficamente sin armas.

Es evidente que la autoridad policial no podrá disolver una reunión pacífica y sin armas a la que se ha convocado, si estas reuniones nada tienen que ver con la finalidad que pretende enfrentar la declaratoria de estado de emergencia. Y no lo puede hacer porque estaríamos ante una restricción desproporcionada e irrazonable. No obstante, si esa reunión que se planea realizar en un lugar público es para preparar y coordinar las protestas contra el costo de vida y por el aumento de sueldos, esta reunión no podrá realizarse, pues tiene relación con la razón que motivó el estado de emergencia.

En ese mismo caso, no resulta razonable ni proporcional la prohibición o restricción de la procesión del Señor de los Milagros o de un partido de futbol en un estadio local, pues no resultarían necesarias. Habría que preguntarnos en qué medida prohibir una reunión religiosa contribuye a recuperar el orden interno en un contexto de protestas contra el alto costo de vida. En esa línea, el inciso 3 del artículo 10 antes mencionado establece como un criterio para invalidar una restricción que “si tratándose de derechos suspendidos, el acto restrictivo del derecho resulta manifiestamente innecesario o injustificado atendiendo a la conducta del agraviado o a la situación de hecho evaluada sumariamente por el juez”.

Los considerandos del D. S. 124-2025-PCM recogen informes de la policía que dan cuenta de la “perturbación al orden interno por el incremento del accionar criminal y la inseguridad ciudadana, derivados de la comisión de delitos de homicidio, sicariato, extorsión, tráfico ilícito de drogas, entre otros”. Más adelante, se precisa que “la población peruana enfrenta, particularmente en Lima Metropolitana y en la Provincia Constitucional del Callao, un grave incremento de la violencia y la criminalidad, que requieren medidas extraordinarias”. Finalmente, su artículo 1 señala que el actual estado de emergencia es “para hacer frente a la criminalidad y otras situaciones de violencia”.

En este contexto, si la generación Z convoca a una marcha para pedir la derogatoria de las leyes pro crimen organizado, o contra el autoritarismo parlamentario o contra la designación de un presidente de la República investigado por violación sexual, esta marcha será legitima en la medida que no tiene relación con la razón que sustentó la declaratoria de emergencia, que es la lucha contra el sicariato y la extorsión. De igual manera, la marcha de los mineros ilegales será legitima, en la medida que busca la prórroga del REINFO, a pesar de que esta actividad contamina ríos y destruye ecosistemas.   

La conclusión es evidente. No se suspenden ni se derogan derechos fundamentales en estados de emergencia. Solo se restringen. Pero no toda restricción es válida. Estas restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales suspendidos solo serán constitucionalmente válidas si guardan relación directa con la razón y con la finalidad de la declaratoria de estado de emergencia. En consecuencia, si esa restricción al ejercicio de un derecho fundamental por el estado de emergencia no guarda relación lógica con la razón de esta declaratoria, estamos ante una restricción inconstitucional e ilegítima.