La crisis del presidencialismo en el Perú, por Heber Joel Campos

La reciente vacancia de la presidenta Dina Boluarte pone de relieve (una vez más) el delicado asunto del diseño político constitucional de nuestro país. Puntualmente, pone de relieve los problemas que este presenta a nivel de las relaciones entre el Gobierno y el Congreso, y los incentivos que genera para –contrario a lo que el sentido común indica– agudizar el desorden institucional y el enfrentamiento político.

Así, pues, tenemos un sistema de gobierno hibrido, sui generis en la experiencia comparada. Un sistema en el que conviven, prácticamente, todas las instituciones del presidencialismo con todas las del parlamentarismo. Tenemos todas las piezas de ambos modelos. A saber, por el lado del presidencialismo: el presidente es jefe de Estado y de gobierno; es electo, directamente, por el pueblo; posee facultades legislativas extraordinarias; designa a sus ministros (en los Estados Unidos se los denomina secretarios); posee veto legislativo (aunque relativo); y, en caso incurra en actos graves, puede ser destituido por el Congreso.

Por el lado del parlamentarismo, el Congreso puede interpelar y censurar ministros; los congresistas pueden ser ministros; el Congreso puede designar al presidente –como una variable de la línea de sucesión presidencial, cuando han caído el presidente y sus dos vicepresidentes–; existe la cuestión de confianza –facultativa y obligatoria– y el presidente puede disolver el Congreso si este último censura o rechaza la cuestión de confianza formulada por el presidente de su consejo de ministros hasta en dos oportunidades consecutivas.

Como puede advertirse es un sistema en el que resulta difícil, en términos teóricos, afirmar que un modelo prevalece sobre el otro. De ahí que cuando el presidente tiene mayoría en el Congreso tendamos a describirlo como hiperpresidencial. Pero cuando sucede lo contrario –esto es, cuando el presidente no posee dicho apoyo–, tendamos a describirlo, como hacen ahora muchos politólogos, como parlamentarismo de facto. En realidad, es un sistema que responde a la única variable que, en este contexto, debería importarnos: el fenómeno del gobierno dividido.

En efecto, siempre que el presidente fue débil en el Congreso, no pudo terminar su mandato. Le sucedió a Bustamante en el 48, a Belaunde en el 68, y, como bien sabemos, a Kuczynski, Vizcarra, Castillo (aunque en su caso por obra de un fallido autogolpe de Estado) y ahora a Boluarte. Si el presidente no posee una mayoría robusta en el Congreso, su permanencia en el cargo resulta incierta. Y si acaso alcanza una mayoría de ese tipo, el abuso de poder y la arbitrariedad, se hallan a la vuelta de la esquina.

¿Qué hacer para evitar ese desenlace? Repensar nuestro esquema de pesos y contrapesos. El diseño que padecemos se forjó desde los inicios de la República. Hay figuras, por ejemplo, que los peruanos hemos venido a conocer recién en el siglo XXI, pero que se remontan a principios del siglo XIX (por ejemplo, la vacancia presidencial por la causal de incapacidad moral permanente), o que habíamos incorporado para fortalecer al presidente, pero que durante, aproximadamente, cuatro décadas fueron una pieza de museo (por ejemplo, la cuestión de confianza facultativa y la disolución del Congreso). ¿Por qué nunca nos dimos cuenta de su existencia?, ¿Por qué no reflexionamos sobre su rol en nuestra práctica constitucional?

Esta omisión representa el problema de fondo en torno a la debilidad institucional que padecemos. Se trata de una omisión que pone en evidencia nuestra falta de imaginación institucional y política, y la ausencia de procesos de cambio constitucional incluyentes y democráticos.

Para superar este problema es urgente que reparemos en los siguientes aspectos: en la necesidad de repensar nuestro esquema de pesos y contrapesos. Necesitamos dejar atrás la lógica de las armas defensivas que rige las relaciones entre el Gobierno y el Congreso, y en su lugar optar por un diseño que promueva la colaboración y cooperación entre poderes, pero también la participación efectiva de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones políticas. Y luego necesitamos prestar atención a cómo se ejerce la representación política en nuestro país. La normativa electoral no garantiza el equilibrio entre poderes. Al contrario, genera incentivos para el gobierno dividido. Y promueve la proliferación de organizaciones políticas que, en los hechos, actúan como vehículos electorales, antes que como espacios para la democratización del país.

El diseño político que tenemos evidencia los problemas de nuestro constitucionalismo histórico: incorporación acrítica de instituciones, ausencia de una discusión amplia sobre sus alcances, e indiferencia ante sus perniciosos efectos. Que hoy lo reconozcamos es el primer paso para su superación.