Elecciones 2026: La nueva estructura bicameral del Congreso podría reforzar estructuras clientelistas
El JNE estableció la distribución de los escaños para la elección de 60 senadores y 130 diputados. Especialistas señalan que la presencia de dos cámaras acentuará el desequilibrio de poderes que ya vive el país.
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En 2026, los peruanos no solo elegirán al próximo presidente de la República, sino que también renovarán el Congreso, que adoptará un modelo bicameral. El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) ha presentado la distribución de escaños para diputados y senadores, pero ¿qué implica realmente esta nueva estructura? ¿Hará algún cambio de mejora en el sistema político?
La distribución establecida por el JNE contempla un Senado con un mínimo de 60 miembros: 30 elegidos en distritos electorales múltiples (uno por circunscripción, salvo Lima Metropolitana, que tendrá cuatro) y 30 mediante un distrito único a nivel nacional. Mientras que la Cámara de Diputados contará con un mínimo de 130 miembros: 28 escaños distribuidos equitativamente entre las circunscripciones (excepto Peruanos en el Extranjero, que tendrá dos), y los restantes 102 según el padrón electoral.
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Distribución de los escaños para diputados y senadores que integrarán el Parlamento en el 2026. | Infografía: Rocío Medina / La República.
No obstante, esta distribución aplicará únicamente para las elecciones de 2026 y podría cambiar en los próximos comicios. La ley establece que el Congreso bicameral contará con 130 diputados y 60 senadores, pero también señala que el JNE deberá asignar un congresista por cada 160 mil electores. En la práctica, esto incrementará el número de parlamentarios. Tomando como referencia los 24.7 millones de electores registrados en 2022, el Congreso del 2031 podría contar con al menos 158 diputados y 79 senadores. Es por ello que este cambio regirá a partir de 2031, tal como lo establece una disposición final de la ley.
Jorge Jáuregui, especialista en temas electorales, advirtió que este cambio estructural no necesariamente garantiza una mejor representación política. "En el actual sistema presidencialista del Perú, ya existía un fuerte contrapeso del Legislativo sobre el Presidente. Ahora, con un Senado sin control político, se acentúa el desequilibrio, pues las bancadas que logran mayoría suelen ser las de los partidos derrotados en las elecciones presidenciales", señaló.
Aunque en otros países un Congreso bicameral es visto como un refuerzo democrático, en Perú muchos ciudadanos lo percibieron como sinónimo de mayor corrupción. En 2018, el entonces presidente Martín Vizcarra sometió a referéndum la reforma constitucional para establecer la bicameralidad y el 90.51% votó en contra. Sin embargo, en marzo de 2024, el Congreso aprobó el retorno a la bicameralidad sin volver a consultar a la población.
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Para Heber Joel Campos, abogado constitucionalista, la reforma de la bicameralidad incorporó cambios relevantes a nivel del funcionamiento del Congreso pero sin garantizar una amplia y robusta deliberación pública. "Esto ha hecho que se aprueben medidas que en otras circunstancias habrían merecido un mayor análisis. Entre ellas, por ejemplo, el que los dictámenes aprobados por la cámara de diputados puedan ser rechazados o modificados por la cámara de senadores sin que aquella pueda hacer nada al respecto", expresó.
Mientras que para Jáuregui el problema no es jurídico, sino político. "No hay evidencia empírica que demuestre que un sistema bicameral es mejor que uno unicameral", manifestó. Además, aseguró que en el panorama actual, el problema radica en que los partidos carecen de vocación democrática. No buscan intereses de la ciudadanía ni que ellos tomen decisiones al respecto, sino que mantienen lógicas autoritarias que están muy vinculadas al poder económico.
Uno de los puntos críticos de esta reforma es la desigual representación entre Lima y las regiones. Lima Metropolitana tendrá cuatro escaños en el Senado, mientras que cada otra circunscripción contará con solo uno. Además, la elección de 30 senadores por distrito electoral único podría reforzar la concentración del poder en las grandes ciudades, afectando la representación de las zonas más alejadas del país.
Jaúregui afirmó que el proceso de selección de candidatos sigue siendo opaco y dominado por las cúpulas partidarias. "Las elecciones primarias fueron modificadas para que puedan realizarse de manera indirecta, lo que favorece a quienes tienen mayores recursos económicos y refuerza la lógica oligárquica de los partidos. (…) Ahora, son los dirigentes, los 'dueños' de los partidos, quienes deciden quiénes postulan", indicó.
Asimismo, Heber Joel Campos alertó que en esta nueva reforma bicameral se reduce la edad para postular a la cámara de senadores si un candidato ha sido previamente congresista. "Es decir, se le otorga una ventaja a los congresistas actuales que aspiren a la reelección a través de un asiento en la cámara de senadores. Este problema se habría evitado si esta reforma hubiese sido objeto de una análisis y una discusión más exigente", acotó.
Otro aspecto preocupante es que la nueva estructura legislativa podría consolidar a grupos políticos que han perdido elecciones presidenciales, como Fuerza Popular, Renovación Popular e incluso Perú Libre, brindándoles un espacio de poder más estable. "Este cambio fortalece a fuerzas políticas derrotadas en las elecciones presidenciales, que ahora han reconfigurado el sistema de representación para garantizarse un blindaje, incluso frente al Poder Judicial, como está sucediendo ahora", advirtió Jorge Jáuregui.
El cambio no parece garantizar mejoras en la estabilidad política, que ha sido cada vez más frágil en los últimos 10 años. Cuando el Congreso aprobó en segunda votación la reforma constitucional que restableció la bicameralidad, se argumentó que la Cámara de Diputados asumiría el “control político” y el Senado, el “control normativo”, con el objetivo de fortalecer la representación y mejorar los procesos legislativos. Sin embargo, todo indica que estos efectos positivos no se materializarán.
"Hay quienes dicen 'pero, ¿para qué queremos más congresistas si no hacen bien su trabajo?'. Y, en efecto, los congresistas que hemos tenido, lamentablemente, encajan, en su gran mayoría, en ese diagnóstico. Pero el problema no es que haya más o menos congresistas, sino que estos sean realmente personas con trayectoria, competencia e integridad. Y eso no es un asunto que dependa de su número, sino, y fundamentalmente, de la oferta que nos planteen los partidos", puntualizó Heber Joel Campos.
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Bajo esa misma línea, Jáuregui resaltó que el problema del Congreso peruano no es su estructura, sino la naturaleza de los partidos que lo conforman. "El bicameralismo no cambiará la calidad de la representación si los mismos partidos siguen operando con lógicas clientelistas y sin compromiso con la democracia. (…) Si la elección de candidatos sigue controlada por cúpulas partidarias y el financiamiento privado es el factor determinante para postular, los votantes seguirán sin opciones que los representen verdaderamente".
Tal parece que, sin una reforma profunda en los partidos políticos y en los mecanismos de selección de candidatos, la nueva estructura bicameral del Congreso y su distribución para senadores y diputados podría terminar siendo solo una composición más compleja sin beneficios reales para la democracia en el Perú.
Más diputados y senadores, mayor presupuesto para el 2031
El incremento de legisladores también implicará un mayor gasto en el Congreso. Actualmente, esta institución opera con un presupuesto equivalente al 0.56% (S/1.412 millones) del presupuesto nacional, cercano al límite del 0.6% que se estableció al aprobar el retorno a la bicameralidad. Con 237 parlamentarios en 2031, se necesitarán más recursos para despachos, asesores y personal administrativo, lo que generará nuevas demandas presupuestales.
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Como parte de esta reestructuración, el Congreso ya ha aprobado la compra de un nuevo edificio por 13 millones de dólares en el Cercado de Lima. Esta infraestructura albergará los despachos de los nuevos diputados y senadores. La adquisición fue autorizada por la Mesa Directiva el 29 de noviembre de 2024, anticipándose a los cambios que traerá el regreso del sistema bicameral.
Además del gasto en infraestructura, el aumento en la cantidad de parlamentarios implicará un mayor número de asesores y personal administrativo. Actualmente, el Congreso cuenta con 3,487 trabajadores, entre ellos más de mil asesores de confianza. Con la implementación del nuevo sistema bicameral, esta cifra podría incrementarse, generando una mayor carga presupuestaria para los próximos años.
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