¿Cuáles son las trabas para mejorar la calidad de nuestras leyes?, Mónica Muñoz Nájar
“La propuesta de crear una Oficina de Estudios Económicos en el Congreso (OEC) siempre se encuentra con oposición que usa como argumentos un presunto sesgo “economicista” que impone a la regulación”.
A todos debe quedarnos claro, en especial por el último lustro, la importancia que tiene el Congreso, su funcionamiento y sus miembros, en determinar el bienestar y la estabilidad del país (o la falta de estos). Un aspecto de la discusión que resulta omitido entre las idas y vueltas políticas es la forma en la cual el proceso de aprobación de leyes no asegura un mínimo análisis del impacto, positivo o negativo, sobre distintos actores e instituciones que tendrá la implementación de la misma. Esta realidad no es nueva y la implementación de un Legislativo con dos cámaras no asegura que el proceso vaya a mejorar si no se hacen cambios más estructurales.
Una respuesta a este problema es la creación de una Oficina de Estudios Económicos en el Congreso de la República (OEC), la cual no solo sería un paso importante hacia una legislación más informada y eficiente, sino que también aumentaría la transparencia y rendición de cuentas en el proceso legislativo.
Sí importa la calidad
Actualmente, los manuales oficiales tanto del Congreso como del Ejecutivo incluyen la exigencia de analizar el costo-beneficio de todas las normas. Sin embargo, el análisis suele limitarse a un párrafo que describe de forma escueta los grupos que se verían beneficiados, sin abordar los costos directos e indirectos que implica la regulación. Esta falta de discusión detallada podría ser una de las razones por las que Perú ocupa el puesto 128 de 141 países en carga regulatoria, según el índice de competitividad del Foro Económico Mundial.
En la toma de decisiones legislativas, un análisis integral del impacto que tendrán las normas es esencial. De hecho, uno de los estándares de la OCDE es justamente implementar sistemas de análisis de impacto regulatorio (AIR) que aseguren que las decisiones se están basando en hechos y evidencia.
Investigaciones desarrolladas han encontrado que una buena calidad regulatoria aporta al crecimiento de la economía. De hecho, según el Banco Mundial, una única norma que regule adecuadamente los negocios puede incrementar el crecimiento del PBI de un país hasta 0,15%. Estudios más recientes han encontrado además relaciones significativas con la capacidad exportadora de un país, así como con el desarrollo del sistema financiero que redundan en un mayor crecimiento económico.
Oposición falaz
La propuesta de crear una Oficina de Estudios Económicos en el Congreso (OEC) siempre se encuentra con oposición que usa, entre otros, los argumentos del presunto sesgo “economicista” que impone a la regulación. Sin embargo, este argumento termina siendo falaz, pues como ya ha indicado antes el Instituto Peruano de Economía (IPE), el hecho de que no se realice de forma explícita el análisis costo-beneficio no implica que no se estén realizando valoraciones de los grupos afectados y beneficiados.
Es más, no llevar a cabo un análisis completo y explícito fomenta la opacidad y da lugar a que prevalezcan los intereses de ciertos grupos, mientras se descartan los de otros. De esta manera, los proyectos de ley se vuelven menos transparentes y están más propensos a obviar impactos importantes, generando problemas en su implementación.
Estos problemas también afectan a los congresistas y las bancadas que los proponen, ya que terminan generando insatisfacción en la población.
Operación complicada
¿Sabía usted que desde el 2020 ha aumentado aceleradamente la cantidad de proyectos que presentan los congresistas? En 2017 y 2018 se presentaban poco más de 1.400 proyectos de ley al año, pero en 2023 se presentaron más de 2.800, el doble. Muchos de esos proyectos de ley no terminan de concretarse y si tuviéramos estándares más altos de desarrollo legislativo, sin duda serían mucho menos.
La gran cantidad de proyectos que se presentan suponen un desafío concreto a cualquier propuesta de abrir una Oficina de Estudios Económicos en el Congreso (OEC). Es muy difícil pensar en la práctica en una sola oficina que pueda dar opinión a más de 2.800 proyectos de ley. Esa realidad limita la posibilidad de que se concrete la implementación de una OEC.
En ese sentido, puede tener más sentido ser más acotados en la propuesta. Como referencia, en países como México y Chile, las oficinas que hacen las veces de una OEC se concentran en evaluar normativa que tenga potencial impacto presupuestario. Por ejemplo, en Chile la Oficina de Información, Análisis y Asesoría Presupuestaria del Senado (OPS) se centra en la ley de presupuesto anual, sus modificatorias y la supervisión de su ejecución, así como temas fiscales, tales como los límites de endeudamiento. En México, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) brinda asesoría a ambas cámaras del Congreso en la evaluación de iniciativas fiscales y otras que se consideren importantes para la economía del país.
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Así, si bien todos los proyectos de ley deben tener un análisis riguroso y una buena identificación de sus impactos, para Perú podría pensarse en una oficina de estudios económicos que solo esté encargada de los proyectos de ley dictaminados por las comisiones de Economía o Presupuesto.
Evaluación posterior
Ante los desafíos de tener una oficina que verifique todos los proyectos de ley y los procesos políticos mismos que involucra el desarrollo legislativo, quisiera proponer otra idea: a la vez de exigir mejores análisis costo-beneficio a los proyectos de ley, empecemos un proceso de evaluación posterior (ex post) de las leyes que terminan emitiéndose. Por ejemplo, sobre las leyes que se promulgaron hace tres años, ¿cuál ha sido su impacto? ¿Necesitan actualización o modificación, o incluso su eliminación?
Una OEC enfocada en el análisis ex post se concentraría en evaluar el impacto económico de las leyes una vez promulgadas y con ello se podría determinar si las leyes han alcanzado sus objetivos previstos y si han tenido los impactos económicos esperados. Además, al proporcionar a la ciudadanía información detallada sobre el impacto económico de las leyes promulgadas, se fortalecería la transparencia del proceso legislativo. Los ciudadanos podrían conocer de manera clara y accesible cómo las leyes afectan la economía y la sociedad en general.
Por último, la distancia con el momento de la aprobación de la ley, que suele ser de mucho debate y polarización, otorgaría un espacio a las normas para ser evaluadas con su implementación ya desarrollada, y tendrían potencialmente más espacio para que en el Congreso se considere con mayor apertura los ajustes que deban hacerse.
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Necesitamos mejorar
La implementación de mecanismos de análisis económico legislativo es un cambio necesario si queremos pensar en tener una legislación más efectiva, eficiente y transparente. Crear una Oficina de Estudios Económicos en el Congreso (OEC) es uno de esos mecanismos que, dependiendo de su mandato, independencia y calidad profesional, puede asegurar la sostenibilidad y buenos resultados para todos los peruanos. ¿Se atreverá el Congreso a ser mejor y a mejorar el país?
*Mónica Muñoz Nájar es economista de la Red de Estudios para el Desarrollo (Redes)
Coordinadora de Proyectos y Políticas Públicas de la Red de Estudios para el Desarrollo (REDES). Docente de la Universidad del Pacífico. Magíster en Economía de la UP con experiencia en el sector público y el desarrollo económico. Se ha desempeñado como presidenta del Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana.