Ana Neyra: “El Congreso no puede interpretar más allá de lo que establece la propia Constitución”

La constitucionalista y exministra de Justicia Ana Neyra analiza en estas líneas la determinación de un bloque mayoritario del Congreso de regular la cuestión de confianza, a través de una ley de interpretación. Desde el punto de vista político, advierte al Ejecutivo sobre las herramientas que se vienen generando para una posible vacancia.

La Comisión de Constitución finalmente aprobó un dictamen de ley de interpretación auténtica de la cuestión de confianza. ¿Este Congreso se apresta a repetir los mismos errores de normas que serán declaradas inconstitucionales, como en el 2018, cuando modificaron el reglamento para restringir la cuestión de confianza?

Yo creo que el Congreso está insistiendo en lo mismo. En ese momento (2018), cuando el Congreso intentó limitar la cuestión de confianza vía una reforma del Reglamento del Congreso, el Tribunal Constitucional (TC) lo consideró inconstitucional. Y ahora están tratando de hacerlo a través de una ley de interpretación auténtica sobre el artículo 132 de la Constitución. Si esto llega al TC, probablemente sea declarado inconstitucional.

¿Por qué es inconstitucional esta ley de interpretación de la cuestión de confianza?

Primero, las leyes de interpretación son de por sí cuestionadas, por lo que pasó con la reelección inmediata de Fujimori. Ahí tenemos un antecedente que nos da la historia. Lo segundo es que para interpretar la Constitución, que es legítimo y el Congreso lo hace a través de leyes, debe hacerse dentro de los alcances que tiene la propia Constitución. En el caso de la cuestión de confianza, la Constitución no pone límites y la ley de interpretación sí lo hace, tanto al limitar los temas y al establecer la necesidad de la declaración expresa de la aprobación o denegatoria. Eso que no está en la Constitución lo están cambiando con una ley. Eso no se puede hacer con una ley de interpretación, tendría que ser con una reforma constitucional.

En el Congreso mencionan que la Constitución sí les faculta interpretar leyes, incluida la Constitución.

Interpretar la Constitución lo hacemos todos y todo el tiempo. No es que solo interprete el TC. Lo hace el Congreso, al emitir leyes; lo hace el Ejecutivo, cuando emite decretos legislativos. Pero eso no quiere decir que podamos interpretar más allá de lo que dice la Constitución. La Constitución no pone límites sobre qué temas se puede plantear con la cuestión de confianza ni la necesidad de que debe ser expresa, como ahora intenta hacerlo la Comisión de Constitución y probablemente el Pleno del Congreso.

Usted menciona que se tendría que ir por una reforma constitucional. ¿La cuestión de confianza se podría modificar con una reforma o es parte del núcleo duro no modificable de la actual Constitución?

En eso también hay un debate. En algún momento, el TC ha dicho que una de las materias que son inmodificables es el sistema de gobierno. Yo sí creo que se puede hacer una limitación a la cuestión de confianza, pero con una reforma constitucional, con ese nivel de legitimidad de los 87 votos en dos legislaturas.

¿Entonces con una reforma constitucional sí se podría poner límites a la cuestión de confianza?

A mí me parece que por la propia naturaleza de la cuestión de confianza es complicado ponerle límites, en términos teóricos. Pero es cierto también que hay instituciones a las que ya les hemos establecido límites vía reforma constitucional. Y a mí no me parece tan claro que al cambiar la cuestión de confianza estemos cambiando el sistema de gobierno. Es cierto que es un tema importante, pero no es que defina si el gobierno peruano es parlamentario o presidencial. Hay quienes sostienen lo contrario. Que no se podría modificar con una reforma constitucional. Entonces, si el Congreso saca esa ley de reforma, podría cuestionarlo el Ejecutivo y el TC tendría que resolver.

Desde el Congreso insisten en lo siguiente: si el artículo 206 de la Constitución establece que el Ejecutivo no puede observar reformas constitucionales, por qué sí podría hacer cuestión de confianza por reformas constitucionales.

Ese es un argumento que se usó anteriormente, cuando se hizo cuestión de confianza por reformas constitucionales. A mí me parece que son temas distintos, porque se regula el procedimiento de aprobación de una reforma constitucional estableciendo que el presidente no puede observarlo. Otra cosa es que un presidente pueda intentar que una reforma constitucional prospere al considerarlo central para su política general de gobierno, como en su momento fueron las reformas políticas, en el marco de las políticas de lucha contra la corrupción. A mí me parece que ese argumento no es suficiente.

¿Pero cuál sería el límite?, ¿el Ejecutivo podría hacer cuestión de confianza por cualquier artículo de la Constitución? Pienso, por ejemplo, en el capítulo sobre los derechos fundamentales.

No hay tanta claridad sobre lo que se podría o no hacer cuestión de confianza. Pero cuál es la naturaleza de la cuestión de confianza: una especie de voto que pide el Ejecutivo para decir que esto es una política central. ¿Se podría hacer sobre temas de derechos humanos? Yo creo que sí. Pero el Ejecutivo tendrá que explicar por qué esa reforma representa una política de Estado, como en su momento fue el proceso de elección para el TC, por la importancia para el ordenamiento jurídico.

Finalmente, con lo efectuado por el Congreso en este primer mes, ¿es poco auspicioso el futuro respecto de las reformas políticas que el país aún espera?

Por un lado, hay un intento de autocuidado y autopreservación. Eso está bastante claro. Parece que se quiere evitar la disolución del Congreso. Al ser esa la prioridad, podemos estar dejando de lado otras reformas más importantes. Intentan suspender las elecciones primarias o limitar las funciones de la Sunedu. Lamentablemente parece ser una repetición de agenda del Congreso pasado, pero con un mayor cuidado desde el inicio. Creo que el Ejecutivo debería estar alerta, porque se están creando las herramientas constitucionales y formales para hacerle un contrapeso. En la práctica, esto hace que tengan más posibilidades de vacar al presidente que el cierre del Congreso.