La resignación como política tributaria, por José De Echave

El ex secretario ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina Gert Rosenthal decía que un país que tiene una presión tributaria por debajo del 15% o 16% de su PBI posee un Estado colapsado, incapaz de atender necesidades básicas.

La realidad muestra que la presión tributaria en el Perú ha continuado con una tendencia decreciente en lo que va del 2024. A abril de este año, se registra un valor de 14,6% del PBI, 1,8 puntos porcentuales por debajo de lo observado en el mismo mes del 2023.

No es algo nuevo. Como lo señala un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)1, el Perú tiene uno de los ingresos tributarios más bajos de la región: la relación impuestos/PBI está muy por debajo del promedio de los países de la OCDE que es 34%, y de América Latina que no llega al 30%. Una presión tributaria de ese tipo es totalmente insuficiente para poder responder y cubrir las enormes brechas sociales, por ejemplo, en educación, salud e infraestructura. Además, en el mencionado informe se subraya que el Perú tiene una fuerte dependencia de impuestos indirectos (baja progresividad), como el IGV, mientras que los ingresos de los países miembros de la OCDE provienen principalmente de impuestos directos, los que gravan la renta.

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¿Por qué estamos tan rezagados en materia tributaria? La explicación es simple. No hemos hecho la tarea y este es un pasivo que arrastramos desde hace tiempo. Ya el año 2018, un informe del Consejo Fiscal2 daba cuenta que entre los años 2011 y 2016, los países de la Alianza del Pacífico “realizaron 11 modificaciones tributarias y 7 reformas tributarias, de las cuales 4 pueden ser calificadas como reformas estructurales”. El Perú es el único país que no implementó ni una sola reforma tributaria en el período analizado.

Peor aún, se bajó el Impuesto a la Renta a finales del gobierno de Humala y luego, a inicios del gobierno de Kuczynski, se establecieron múltiples regímenes tributarios de las pequeñas empresas, que favorecieron la evasión fiscal a través de mecanismos como la subdivisión artificial de empresas, la alteración de datos de las empresas, arbitrajes, etc. El resultado fue que, si hace 20 años nuestra presión tributaria estaba tres puntos por debajo del promedio latinoamericano, en los últimos años hemos estado entre cinco y siete puntos por debajo.

Por lo tanto, mejorar la recaudación debería ser un acuerdo básico de todos los estamentos de la sociedad peruana, al margen de cualquier posición política. Sin embargo, pareciera que hablar de reforma tributaria en el Perú sigue siendo políticamente incorrecto.

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Una reciente misión del FMI, que visitó el país entre el 21 de febrero y el 7 de marzo de este año, con la finalidad de analizar la evolución de la economía peruana, ha propuesto una serie de recomendaciones en varios campos, incluido el tributario. En esta materia, el FMI propone que, para incrementar los ingresos, las autoridades deberían considerar ampliar la tributación de la economía digital; armonizar las tasas de impuesto sobre la renta del capital y el trabajo; reducir los beneficios tributarios sectoriales, los regímenes especiales y otros gastos tributarios.

En marzo de 2022, el Departamento de Finanzas Públicas (FAD, por sus siglas en inglés) del FMI también planteó elementos de diagnóstico sobre el régimen tributario vinculado a la minería, haciendo un análisis comparado con un grupo de países en los que esta actividad ocupa un rol central en sus matrices productivas, incluido Chile. Lo interesante del informe es que indica que existe espacio para aumentar la presión fiscal del sector minero sin que el país pierda competitividad internacional. Recomienda que se considere cambiar las tasas de los impuestos, de manera moderada, cuya base es la utilidad operativa (regalía e impuesto especial a la minería). También señalaron que existía espacio para un aumento del piso de la regalía, hasta en un punto porcentual, sin afectar mayormente la estructura progresiva del régimen actual, lo mismo que las tasas marginales del impuesto especial a la minería, incrementando así la progresividad del sistema. Desde entonces, el margen para mejorar el régimen tributario de la minería peruana ha aumentado, ya que Chile aprobó, en mayo 2023, una regalía minera que no existía cuando el FMI hizo el análisis comparado solicitado por el Perú.

Se calcula que solo este año los ingresos extraordinarios de las empresas mineras en el Perú bordearán los US$13,470 millones, por el factor precios. ¿El país tiene el derecho de diseñar instrumentos para una mayor captura de la renta de las empresas que explotan un recurso no renovable? Claro que sí y, como lo señala el FMI, lo puede hacer sin perder competitividad.

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Pero una reforma tributaria trasciende lo que se haga con el sector minero. Una verdadera reforma tributaria debe tener como ejes de acción avanzar en la formalización, luchar contra el incumplimiento tributario, aumentar la progresividad y disminuir inequidades.

Pero hablar de reforma tributaria es casi una quimera en el país. Necesitaríamos un Ejecutivo con voluntad política y decidido a salir del marasmo; un Congreso que, en lugar de generar iniciativas de gasto sin financiamiento –que ponen en riesgo el cumplimiento de las metas fiscales– legisle para que el país pueda contar con los recursos necesarios para asumir tareas básicas. Nada de eso existe. 

También se necesita que el sector empresarial deponga sus intereses de corto plazo. Un recuento de las principales campañas desarrolladas por los principales gremios empresariales muestra un comportamiento constante en contra del avance de políticas públicas en varias materias, incluida la tributaria. Los argumentos se han repetido: el país va a perder competitividad, las inversiones se van a ir del país, se está atentando contra la estabilidad jurídica, etc. La imagen negativa que tiene, por ejemplo, el empresariado minero en amplios sectores de la población se puede explicar por este accionar constante en contra del avance de políticas públicas claves. 

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Si al finalizar el año vemos que la presión tributaria ha comenzado a recuperarse, que quede claro que no es porque se estén haciendo las cosas bien o se ha implementado alguna política en particular. Con los actuales precios de minerales, como el cobre y el oro por las nubes, va a pasar lo que ya pasó en el anterior súper ciclo de precios de los minerales (2003-2012): el aporte tributario de la minería va a aumentar y nuevamente pensaremos que eso es suficiente y seguiremos pensando que Dios es peruano. Pero de política tributaria nada; todo es puro piloto automático. El anterior superciclo de precios se nos pasó; recién al final se intentó diseñar una reforma para una mayor captura de la renta minera que puede ser mejorada.

No deberíamos repetir el mismo error. El reto sigue siendo dejar de lado la resignación que es lo que ha caracterizado la política tributaria en el Perú.

1 OCDE (2023), Estudios Económicos de la OCDE. Perú 2023, OCDE Publishing, París.

2 Ganiko Gustavo y Merino Christian: Ingresos públicos y reformas tributarias en los países de la Alianza del Pacífico. Nota de discusión N.° 002-2018. Consejo Fiscal Secretaría Técnica.