El mito de las empresas públicas en el Perú, por Kurt Burneo
“Normativamente en el Perú, la actual Constitución Política del Perú, promulgada en 1993, en su Título III del Régimen Económico, delimita la participación del Estado en la economía”.
A propósito de la precaria situación económica financiera de Petroperú, se han hecho y hacen equivocadas generalizaciones sobre la salud de las empresas públicas per se, señalando que dado que siendo el propietario es el Estado; ello se constituye como una condición necesaria y suficiente para que estas no sean sostenibles en el tiempo, reclamándose que una forma de privatización —como es la venta de activos de la firma— es la única manera de resolver el problema señalado. ¿Pero cómo está organizada la gestión de las empresas en el Perú? ¿Esta facilita la creación de valor en ellas?
¿Pero qué es una empresa pública? Es una organización cuya propiedad es del Estado, por lo que su gestión y dirección son llevadas a cabo por los organismos e instituciones pertenecientes al Estado. Normativamente en el Perú, la actual Constitución Política del Perú, promulgada en 1993, en su Título III del Régimen Económico, delimita la participación del Estado en la economía. En el artículo 58° se señala que en una economía social de mercado “el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura”. Por su parte, en el artículo 60° se reconoce el pluralismo económico y que, solo por ley expresa, “el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional”.
En la parte organizativa del holding de empresas estatales en nuestro país, gestionado por el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (Fonafe), constituida como una empresa de derecho público, adscrita al sector Economía y Finanzas, inició sus actividades en 1999, bajo la Ley n° 27170. Las funciones principales son: i) Normar y dirigir la actividad empresarial del Estado. ii) Aprobar el presupuesto consolidado de las empresas. iii) Administrar la renta producida por la inversión de las empresas de la corporación.
Bajo el ámbito de Fonafe se encuentran 35 empresas públicas y una entidad por encargo; pertenecientes a diversos sectores: saneamiento, electricidad, finanzas, hidrocarburos, transporte e infraestructura, servicios y producción, salud, defensa y otros. El origen responde a la política de Estado de tener una entidad que lidere el sector empresarial público, con unidad de mando y mayor eficiencia y eficacia, a fin de lograr empresas estatales mejor articuladas, con estrategias y acciones más coherentes.
Teniendo Fonafe como visión: “Empresas del Estado que gozan del reconocimiento de la sociedad por su buen desempeño y que son referentes a nivel internacional”. A renglón seguido la misión de esta institución es: “Ejercer la rectoría y la gestión de la actividad empresarial del Estado de manera íntegra e innovadora, brindando bienes y servicios que contribuyan al cierre de brechas de calidad y cobertura para el desarrollo económico, social y ambiental del país”
Dadas la visión y misión presentadas, —siendo fundamentales para cualquier ejercicio de prospectiva—, conviene señalar en qué medida el accionar institucional del Fonafe es consistente con estas. Solo a manera de referencias de decisiones unilaterales —eso es discrecionalmente adoptadas por este manejador del holding—: recortes presupuestales a las empresas a pesar de contar con los ingresos suficientes producto de sus ventas en el mercado, respuestas demoradas a consultas relacionadas con decisiones de gestión, compras corporativas no sintonizadas al requerimiento a tiempo de las empresas, gestores con insuficiente experiencia profesional sectorial en manejo de firmas. Todos estos factores también serían algunos de los factores que limitan la efectividad de las prácticas de buen gobierno corporativo en las empresas del Estado respecto a la efectividad que alternativamente se podría presentar en las empresas con accionariado netamente privado.
Un asunto importante es la reiteración por parte de los críticos de la existencia misma de las empresas públicas, afirmando (erróneamente ) que el Estado es por naturaleza un mal administrador y señalando a la privatización como la única solución sobre todo para el caso de empresas públicas deficitarias —que las hay— cual moda retro de los 90: pensando solo en la opción venta de activos, cuando existen varias alternativas de privatización como los contratos de gestión, Joint Ventures entre otras, en realidad tal como lo señala el Banco Mundial, una empresa pública se privatiza cuando toma como referencia al mercado para adoptar sus decisiones. El asunto a discutir es cuán factible es hacer esto por ejemplo cuando se les impone a las empresas perfiles profesionales y salariales asociados, alejados de las condiciones del mercado laboral.
Por otro lado, el reto hoy para las empresas estatales es doble: deben ser social y privadamente rentables sujetas al control de Fonafe, al respecto, siendo en la práctica probablemente lo más conocido el plano financiero de las empresas públicas, medido desde una perspectiva privada, dado que el superávit o déficit de las empresas estatales —menos las financieras— forman parte del resultado económico del sector público no financiero, variable con la que se mide agregadamente si hay déficit o superávit fiscal.
En los hechos, por ejemplo, para fines de cumplir la meta fiscal, esto es un déficit fiscal tope (2% para este año) se ajustaría el superávit a lograr por el conjunto de empresas estatales para hacer cumplir dicha meta. Relacionado con lo anterior, dada la meta a lograr, muy poco se discute de si más allá de ser las empresas públicas deficitarias o superavitarias, se evalúa cuán sostenibles son estas en el tiempo. Se requeriría una explícita política pública (inclusive a nivel sectorial dada la diferencia en la estructura de los mercados) sobre reinversión de utilidades para las empresas estatales. En el mundo real lo que ocurre hoy es como si anualmente se extraen los huevos de la gallina de los huevos de oro sin repensar en la sostenibilidad de esta.
A manera de conclusión, no son solo importantes los resultados económico-financieros de las empresas públicas, y sus implicancias en el resultado económico del sector público no financiero, la sostenibilidad de estas también es importante —pero poco evaluado— en la vida real, las finanzas importan, pero la economía también.
Exministro de Economía. Doctor en Administración y Dirección de Empresas de la Universidad Ramón Llull-Esade, España, Magíster en Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, exbecario Escola de Posgraduacao Economía de la Universidad de Sao Paulo, Brasil. Economista de la UNMSM, Perú. Investigador Concytec-Renacyt.