En los últimos 15 años han cobrado gran importancia las Asociaciones Público Privadas (APP), definidas como una forma de colaboración de las empresas privadas con el Estado, con el objetivo central (aunque no el único) de realizar inversiones en infraestructura: carreteras, aeropuertos, ferrocarriles, agua y desague, gasoductos, entre otros. PUEDES VER: La picota gigante. Dice Proinversión que, del 2001 al 2016, se han adjudicado inversiones en APP por US$33,000 millones (incluyendo IGV), de los cuales el 47% está en Transporte, el 34% en Energía y el 16% en Comunicaciones. En el periodo julio de 2011 a octubre de 2014, se adjudicaron un conjunto de proyectos de inversión en APP por un monto estimado de más de US$15 000 millones, casi el 50% del total. El MEF corrobora: “la ejecución bajo APP irá cambiando gradualmente el perfil de la inversión pública pues mientras en el periodo 2005-2015 esta inversión era equivalente al 7.9% de la inversión pública, se proyecta que ésta aumente a 24.6% en el periodo 2017-2019” (MMM 2017-2019). Como la inversión pública es US$ 10,000 millones al año (5.4% del PBI), se invertirán US$ 2,500 millones cada año en APPs. La cifra es considerable y, lógicamente, va a disminuir la inversión publica del gobierno central, los gobiernos regionales y los gobiernos locales. Hay varios temas para la discusión: la necesidad de determinar con claridad si la obra debe ejectutarse bajo la modalidad de APP ó si es más conveniente hacerla como obra pública, la gran cantidad de renegociaciones (adendas) después de la firma del contrato, los montos destinados a pagar las inversiones de las APP, entre otros (1). Comencemos por la última. Dice el MMM del MEF que los pagos a las APPs en el 2016 son US$ 2,362 millones y va a subir a US$ 3,182 millones anuales promedio en el 2017-2019. Estos pagos corresponden a las inversiones en la etapa de construcción y en la etapa de operación. Estas cifras no incluyen los ingresos de la APP por concepto de peajes, tarifas y otros. Por tanto, el monto efectivamente pagado es menor. Aquí entra el factor riesgo: si la obra realizada no genera el valor esperado para pagar la inversión a la APP, entonces el Estado tiene que cubrirla, sí o sí. Es por eso que el análisis previo al otorgamiento de la APP tiene que ser lo más prolijo posible. Eso es lo que se hacía con la metodología del “comparador público-privado” (CPP), que establece cuál es la mejor alternativa para realizar la inversión: si es inversión pública, o si es APP. En el 2008 este CPP tomó cuerpo oficial el DL 1012 y el propio MEF publicó ese año un Manual para su uso. La fórmula del CPP aparece también en el Reglamento de la Ley Marco de las APP. Pero allí comenzó una “batalla” contra el uso del CPP que duró varios años. De ello da cuenta: “Sin embargo, la aplicación de la fórmula (del CPP) fue exonerada para el bienio 2009-2010, y para el 2011 posteriormente. A finales del año 2012, el Gobierno anunció, mediante el DS 226-2012-EF, la modificación del reglamento de la Ley Marco de las APP, incorporando precisiones a la metodología anterior” (2). Todo esto desembocó en dejar de lado el CPP para reemplazarlo por un “criterios de elegibilidad” que no tiene la misma rigurosidad (Art. 17.3 del DS-410-2015-EF). Además las adendas son numerosas. Dice Germán Alarco que “el número de contratos de APP del sector transporte es 27 al 31 de diciembre del 2013 y el número de de modificaciones contractuales o adendas es de 74. El subsector de aeropuertos es el que tiene el mayor número de cambios, seguido por el subsector ferrocarriles y carreteras” (3). Ciertamente, piede haber casos que justifican las adendas, pues todo es perfectible. Por ejemplo, las inversiones de una concesión pueden demorarse porque el Estado no cumple con las expropiaciones correspondientes. En ese caso, hay que modificar las fechas de vencimiento de la concesión otorgada. La cuestión es que muchas veces ese no es el caso. Y en verdad con la(s) adenda(s) se puede estar modificando el sentido de las bases de licitación otorgada y otorgar mayor rentabilidad al ganador de la buena pro, con lo cual, de un lado, se le saca la vuelta al postor perdedor que de repente ofertó una cantidad mayor y, de otro, se originan pérdidas tributarias que perjudican al fisco, o sea, a todos nosotros. Agrega la CGR: “Existen renegociaciones que no son eficientes y que son explicadas por el comportamiento oportunista de las partes contrayentes (tanto del concedente como del concesionario). Este tipo de renegociaciones pueden menoscabar o eliminar los beneficios esperados de una licitación competitiva que adjudica la concesión (CGR, página 297). Dice también la CGR: “Del análisis de las 39 adendas tenemos que cinco, el 13% de adendas, fueron suscritas antes de haber transcurrido un año de firmado el contrato de concesión. Asimismo, 18 adendas fueron suscritas antes de haber transcurrido tres años, lo cual representa un 46%. Lo anterior evidencia que cerca del 50% de adendas fueron suscritas antes de los 3 años, es decir, en un plazo corto si se toma en cuenta que el plazo promedio de vigencia de las concesiones es de 27 años” (CGR, p. 12). No existe un estudio del costo fiscal de estas adendas. Lo que sí existe es un estimado de las adendas a diferentes APP realizadas por Odebrecht, por ejemplo, en todas las carreteras del IIRSA, las que ascienden a varias centenas de millones de dólares (3). Es importante, por ello, saber ese costo fiscal. Vale la pena reseñar que muchas de las obras que se realizan con las APP tienen un valor indudable para la ciudadanía, como por ejemplo el Proyecto Olmos, el Proyecto de Irrigación Majes Siguas, el Programa Taboada de Tratamiento de Aguas Residuales, entre otros. El problema no está en las obras que se realizan sino en la metodología para su adjudicación. Lo que se advierte es un gran apetito del sector privado para obtener rentabilidad particular con los ahorros del Estado Es esa voluntad la que lleva a la crítica de la “tramitología” para implantar en su lugar la cultura de la “agilización” y del “destrabe”. ¿Qué curioso, no? El sector privado, que tanto desdeña todo lo que sea Estado como malo e inconveniente “per se”, ha acabado impulsando un sistema que ha relajado en enorme dimensión los controles del Estado. Corolario: la corrupción se ha comenzado a colar por muchos lados. Y se insiste en ese mismo sendero. Así, el gobierno acaba de promulgar una serie de medidas para “agilizar” y destrabar” las inversiones públicas, lo que incluye la desactivación del SNIP y la creación de invierte.pe. A ello se suma el Fondo de Infraestructura Pública y Servicios Públicos (FIP, con el DL 1276) para “impulsar la productividad de la economía mediante la disposición de recursos públicos para financiar las diferentes fases del desarrollo de las APPs” (Artículo 20). La novedad es que ese FIP para las APP dispondrá del dinero que antes iba al Fondo de Estabilización Fiscal (FEF), siempre y cuando el FEF tenga, al menos, 4% del PBI. Paradoja: el MEF hasta ahora no ha querido usar el FEF (que tiene US$ 8,000 millones, 4% del PBI) para reactivar la economía vía la inversión pública. Pero ahora sí va a darle plata al FIP para financiar las APP. Este es un pedido de larga data del sector privado, que ve en las APP una modalidad de inversión con los dineros públicos que reemplace la inversión privada “normal”, que está en franco retroceso desde hace varios años. Ojo: esos pagos a las APP no se pueden cortar porque son obligaciones contractuales, como sí lo hace el Gobierno con la inversión pública “normal”, como ahora en el 2016, bajándola en S/ 4,000 millones como parte de su ajuste fiscal. Por lo expuesto, es preciso un amplio debate nacional sobre todos los ámbitos de las APP, lo que está claramente detallado, por ejemplo, en el citado informe de la CGR. El relajamiento de los controles para “agilizar” ha calentado el caldo de las oportunidades para la corrupción. No hay “primera sin segunda”. Es hora de replantear y de rediscutir la legislación vigente sobre las APP, incluyendo el DL 1251 sobre APP y el DL 1276 sobre el FIP. Hay que comenzar, ya. La población así lo exige. (1) Hay muchos más temas para la discusión, los que están planteados en el Informe de la CGR: “Causas y efectos de las renegociaciones contractuales de las APP en el Perú”, julio 2015. Ver: http://doc.contraloria.gob.pe/estudios-especiales/estudio/2015/Estudio_renegociaciones_contractuales_APP_.pdf (2) Ver IPE: “Obra pública tradicional o asociación público privada: Viabilidad del comparador público-privado en el Perú”, encargado por AFIN, Noviembre del 2013. http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/A171B0CDE925DA0305257C3D0058CABC/$FILE/184450615-OBRA-PUBLICA-TRADICIONAL-O-ASOCIACION-PUBLICO-PRIVADA-VIABILIDAD-DEL-COMPARADOR-PUBLICO-PRIVADO-pdf.pdf (3) Ver: Riesgos fiscales de las APP en América Latina, 2014, http://www.latindadd.org/economiacritica/wp-content/uploads/2014/06/Riesgos_fiscales_APP.pdf (4) Ver: http://larepublica.pe/impresa/politica/838896-obras-de-odebrecht-ocasionaron-perdidas-al-estado-por-us-283-mlls
