Inversión pública: la promesa rota, por Mónica Muñoz -Nájar

Con la primera mitad del año concluida, es momento de evaluar la gestión de los recursos públicos. De los más de S/250.000 millones asignados por el Estado para este año, un cuarto está destinado a proyectos de inversión pública. Esto incluye la construcción de infraestructura como carreteras, puentes, hospitales, colegios, pistas y veredas, así como la capacitación y equipamiento en las entidades públicas, todo con el objetivo de mejorar los servicios para los ciudadanos.

La inversión pública no solo genera empleo y dinamismo económico, sino que su impacto va mucho más allá de los recursos gastados. El Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) estima que cada sol invertido en proyectos públicos aumenta el PBI en S/1,42 en el largo plazo, especialmente en contextos de bajo crecimiento económico. Este efecto multiplicador se da porque la inversión pública es la base para mejorar servicios públicos que incrementan el capital humano como salud y educación, así como para mejorar la conectividad de personas y empresas, lo que aumenta su productividad en el largo plazo: una buena carretera, un tren, un buen servicio de internet de alta velocidad y un sistema de agua eficiente generan más crecimiento y desarrollo por muchos años.

Sin embargo, un aspecto menos discutido de la inversión pública merece atención: su rol en nuestro desarrollo. Los impuestos que pagamos ciudadanos y empresas deben traducirse en mejores servicios públicos y condiciones de vida en todo el país. Esto incluye tanto los gastos corrientes en seguridad, educación y salud y demás, así como los gastos para proyectos de inversión pública. Si estos no se ejecutan adecuadamente, ¿para qué se pagan impuestos? La ineficiencia en la ejecución de recursos no solo frena el desarrollo, sino que es una traba para la reducción de la pobreza, y limita el acceso a oportunidades y servicios esenciales. No es casualidad que las provincias con menor desarrollo económico y empresarial sean las que tienen peores servicios públicos.

Cómo vamos

En el primer semestre del año, la inversión pública alcanzó un 33,7% de ejecución, y superó el 27,5% del 2023 y el promedio de los últimos cinco años (26,4%). Aunque hay avances, el progreso sigue siendo lento.

A diferencia de lo que tuvimos el año pasado, primer año de gestión de los Gobiernos regionales y locales, este 2024 esos niveles de Gobierno han mantenido un nivel de ejecución similar o incluso superior que las entidades que dependen del Gobierno central.

Los Gobiernos regionales que más avanzaron fueron Junín (50,8%), Ayacucho (48,9%) y Ucayali (45,2%). Sin duda, es positivo que se estén gastando recursos, es un indicador básico de avance porque difícilmente podemos hablar de buen desempeño de la inversión pública si no se gasta ni un sol. Pero no debemos quedarnos solo con la ejecución de dinero, pues este análisis es parcial y no nos da una idea de en qué se está gastando y si de verdad los recursos son bien ejecutados.

No es gastar por gastar

Para entender por qué una mayor ejecución no siempre mejora los servicios públicos, consideremos dos equipos encargados de construir un puente. El primer equipo utiliza todos los recursos asignados en tiempo récord, pero al revisar la estructura se encuentran defectos debido al uso de materiales de baja calidad y falta de supervisión adecuada. El segundo equipo, por otro lado, selecciona cuidadosamente los materiales y sigue un plan de construcción riguroso, pero no logra completar el puente a tiempo debido a retrasos en la adquisición de autorizaciones y problemas logísticos. Ninguno de los equipos ha logrado el objetivo adecuadamente y evaluarlos por el monto de recursos que han gastado no nos da una idea correcta del desempeño real.

Por ejemplo, si revisamos el gasto de inversión del Gobierno Regional de Ayacucho, el segundo que mayor proporción de sus recursos ha gastado este año, encontramos que casi la mitad está representado por el estadio Cuna de la Libertad Americana, que se está desarrollando para los Juegos Bolivarianos 2025 y los proyectos que el Gobierno regional está financiando a la Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga, que no es de su competencia directa. Esto a pesar de que en Ayacucho, 2 de cada 3 colegios no tienen el paquete de servicios de luz, agua y desagüe, y la mitad de niños menores de cinco años tiene anemia.

Otro problema frecuente es que las entidades públicas, especialmente municipios y Gobiernos regionales, formulan muchos proyectos de inversión muy pequeños, y según la Contraloría, al 2021, más del 60% de los proyectos registrados en el Banco de Inversiones eran de menos de S/1 millón, lo que dificulta la gestión por su volumen. Así, tenemos regiones como Huancavelica y Loreto que, a pesar de tener un buen avance de ejecución el 2024, tienen la mitad de sus proyectos de inversión sin ningún avance; en el caso de Loreto son más de 300 pequeños proyectos que ha programado para este año, pero que aún no tienen ni un sol gastado.

Ver más allá de cuánto se gasta

Entonces, si solo ver el avance del gasto del dinero no es suficiente, ¿cómo hacer un mejor seguimiento al desempeño de las entidades públicas?

Actualmente, existen diversas iniciativas para medir y mejorar la ejecución de inversiones públicas. Por ejemplo, el Índice Regional de Eficiencia en la Inversión Pública (IREI) creado por Videnza Instituto permite evaluar el desempeño de los Gobiernos regionales (excluyendo todo Lima y Callao) usando varias dimensiones, incluyendo desde la programación y planificación de los proyectos hasta cómo se van ejecutando y si estos están atrasados, han tenido problemas de transparencia y logran culminar o no. El IREI muestra que una mayor ejecución financiera no necesariamente implica más eficiencia; por ejemplo, al primer trimestre del año, San Martín era la región más eficiente cuando se consideran todos los criterios, a pesar de estar en el puesto 16 de avance de gasto, mientras Junín y Ayacucho, las que más han gastado, están en el puesto 1 y 16 de efectividad, respectivamente, esto porque presentan fallas en el momento de planificar sus proyectos (están ejecutando proyectos no planificados previamente) y, en el caso de Ayacucho, tienen un importante porcentaje de proyectos ejecutados por Administración Directa que pueden estar más sujetos a riesgos de corrupción y ejecución inadecuada.

Para que la inversión pública sea un verdadero motor de desarrollo, los Gobiernos regionales y locales deben mejorar su planificación y gestión, e implementar mecanismos de supervisión y transparencia. Esto pasa por tener un servicio civil más profesional y capacitado. Solo así podremos asegurar que cada sol invertido genere el máximo beneficio para todos los peruanos, cerrando brechas sociales y económicas y promoviendo un crecimiento inclusivo y sostenido.