Por qué importan las reglas fiscales, por Miguel Palomino

Las reglas fiscales son límites al crecimiento del gasto y de la deuda pública que cada gobierno se compromete a cumplir. En particular, son cuatro lineamientos. Dos de ellos limitan cuánto puede crecer el gasto corriente (en remuneraciones, bienes y servicios) y el gasto total (incluyendo la inversión pública) en un determinado año. Los otros dos determinan el déficit máximo anual y la deuda acumulada que se pueden asumir. Las reglas fiscales buscan ser realistas y permiten al gobierno cierta flexibilidad en cuanto al manejo presupuestal, siempre y cuando se cumplan, en un periodo máximo de cinco años, los límites de gasto y deuda arriba indicados.

Resulta ilustrativo hacer un paralelo con el presupuesto de una familia para entender bien los conceptos detrás de las reglas fiscales. Así, en un año dado, una familia prudente no debería aumentar su gasto corriente, es decir, el gasto en bienes y servicios para el consumo del hogar, en más de cierto porcentaje. Asimismo, el gasto de la familia, considerando tanto el gasto corriente como el gasto no corriente, es decir, el gasto en, por ejemplo, la construcción o mejoramiento de la vivienda o en la adquisición de algún electrodoméstico o de una moto, no debe aumentar más de cierto porcentaje.

La diferencia entre los ingresos y los gastos de la familia es el equivalente al déficit fiscal. Habrá, por supuesto, situaciones en las que los gastos pueden exceder a los ingresos, como cuando se está emprendiendo una mejora del hogar. En tal caso, la familia se endeuda, prestándose dinero, o utiliza sus ahorros y con eso cubre el exceso de gastos. Si los ingresos son mayores que los gastos, la familia ahorrará y así estará preparada para enfrentar imprevistos o gastos planeados a futuro. ¿Cómo sabemos si la situación de la familia es sostenible en el mediano plazo?

En términos generales, veríamos si, proyectando el nivel de gasto de hoy y el del futuro, este corresponde con su nivel de ingreso de hoy y del futuro. No tiene que estar en equilibrio en ningún periodo dado, pero, a mediano plazo, los ingresos tienen que cuadrar razonablemente con los gastos previstos. Este ejercicio lo realiza cada familia para no quedar expuesta a la ruina e involucra, por supuesto, estimaciones de ingresos y de gastos que son inciertas, pero cada quien lo hace lo mejor que puede.

La cosa es más problemática al tratarse de hacer lo mismo con una ley que impondrá límites al gobierno. Deben, entonces, existir mecanismos explícitos de cómo se calculan las reglas fiscales. Aun así, existe cierta discrecionalidad respecto a qué gastos se reconocen de forma adelantada (comenzando porque a veces se aprueban leyes sin que se conozca cuánto gasto ocasionarán, como hizo el Congreso pasado), entre otras cosas.

¿Por qué son cuatro reglas fiscales y no una? Al ser un compromiso del gobierno y al tener este incentivos para gastar en exceso cuando no le interesa el futuro (como el gobierno pasado), es mejor dar cierto límite a cada tipo de gasto. Por ello, se ponen distintos límites al gasto corriente (que en el Estado es principalmente el gasto en remuneraciones) y al gasto total, en el cual se incluye la inversión pública. Justamente, fue el límite al gasto corriente el que el gobierno pasado violó groseramente, porque le interesaba más aumentar las remuneraciones que invertir en el futuro del país. Lo importante es entender que las cuatro reglas fiscales existen como un todo y que incumplir permanentemente una regla llevará eventualmente a incumplirlas todas.

Los límites al endeudamiento se fijan anualmente y en agregado para que un gobierno no pueda generar un déficit excesivo y para que, aun si lo hiciese, haya un tope de endeudamiento total que tendrá que cumplir. El pasado gobierno intentó decir que había cumplido con “la regla” fiscal porque el límite respecto al déficit fiscal sí se cumplió, contra el pronóstico de casi todos los economistas (incluyéndome). Esto sucedió debido a que los altos precios de los minerales (los más altos en la historia) llevaron a ingresos públicos extraordinarios que aumentaron en más de dos puntos del PBI. Es como si, en el caso de la familia, esta se ganara una rifa y con eso justificara que se mudara a una casa más cara que va a tener que seguir pagando los próximos años, cuando ya no hay el ingreso adicional.

Ya antes, entre el 2008 y el 2014, había sucedido que un aumento en los precios de los minerales aumentó los ingresos fiscales. ¿Qué se hizo entonces? Lo que cualquier persona prudente hubiera hecho: se ahorró la mayoría del ingreso adicional en el Fondo de Estabilización Fiscal (FEF), en el cual llegó a acumular 4,5% del PBI para cuando vinieran las vacas flacas. Gracias a eso, se tuvo con qué financiar el gasto extraordinario de la pandemia (que haya sido mal ejecutado es otra historia, pero el Perú enfrentó la pandemia mejor preparado fiscalmente que casi todos sus pares).

Lo que ha venido sucediendo es que el gobierno pasado ha incumplido las reglas fiscales desde el 2023, llevando la situación a extremos con la aprobación de leyes con un costo elevadísimo que ni siquiera se ha podido estimar adecuadamente. Hoy, el nuevo gobierno enfrenta la realidad de que, haciendo un cálculo aproximado de los gastos reales generados (principalmente sueldos y pensiones), ni siquiera los elevados ingresos actuales alcanzarán para financiarlos. Esto es algo que el Consejo Fiscal, el organismo encargado de velar por el cumplimiento de las reglas fiscales, viene advirtiendo hace años. ¿Qué hacer entonces?

Utilizando el reciente fallo del Tribunal Constitucional, varias organizaciones están cuestionando la constitucionalidad de leyes aprobadas por el Congreso que significan importantes aumentos de gasto. Si esto tiene éxito y se amplía la demanda por inconstitucionalidad a otras leyes en el mismo sentido, esto representaría un importante paso para volver a la muy necesaria disciplina fiscal. El nuevo gobierno, a su vez, tendría que plantear unas reglas fiscales razonables que sean factibles de cumplir en su periodo, pues es el compromiso de cumplirlas cabalmente lo que valorará el mercado y será la forma de distinguir a este gobierno del fracasado gobierno anterior.

Este gobierno, como todos, tiene que saber priorizar. Ese es el reto principal y doloroso de cualquier presupuesto. Siempre habrá objetivos nobles que alcanzar, pero los ingresos determinan qué es lo que es efectivamente posible. Y, respecto a los ingresos, la mejor política tributaria es seguir creciendo a tasas elevadas.