La delegación de facultades legislativas en el Congreso bicameral

Hay una paradoja en el estreno del Congreso bicameral. La reforma que buscó recuperar el Senado fue presentada como una forma de fortalecer la deliberación legislativa, introducir una segunda mirada sobre las leyes y, de este modo, elevar la calidad de las decisiones parlamentarias. Sin embargo, la solicitud de delegación de facultades legislativas por parte del gobierno, que incluye en bloque una cantidad no especificada de temas y materias que ponen en riesgo la posibilidad de control de la propia calidad de la regulación, contradice los argumentos del retorno de la bicameralidad.

La delegación de facultades no es per se, inconstitucional. El artículo 104 de la Constitución la contempla expresamente. El problema que quisiera traer a esta columna es de otra índole. Por un lado, está la exigencia constitucional respecto de una ley que pretende transferir competencias que corresponden, en el marco de la separación de funciones, al Congreso. Por otro lado, está la legitimidad de un gobierno que ha tenido presencia gravitante en el Congreso anterior y que, como lo ha hecho en tantos otros temas, pudo actuar con la velocidad propia de un Congreso unicameral. Sin embargo, ahora pretende gobernar sin el Congreso, si es que éste renuncia a participar del debate en cuestiones cruciales que serían delegadas.

El parámetro constitucional

La Constitución se refiere a un plazo determinado y una materia específica. El proyecto que circula propone cuatro meses, pero en ámbitos cruciales, se parece a una solicitud en blanco. El Tribunal Constitucional ha establecido que la ley autoritativa constituye el parámetro con el cual se controla la constitucionalidad no solo formal del decreto legislativo (STC, Exp. N.º 00007-2020-PI, f.j. 13).

Por eso, la materia delegada debe ser suficientemente determinada para permitir responder a una pregunta elemental: ¿Qué puede y qué no puede hacer el Ejecutivo en el marco de la delegación? Es decir, la ley que incluye la fórmula de delegación debe contener la posibilidad de convertirse en norma parámetro para el control constitucional posterior. Si la ley pretende una delegación abierta está introduciendo una inconstitucional sustantiva en el propio parámetro, porque con una ley que no especifica la materia, el control constitucional se esfuma. Por eso el TC ha añadido que la voluntad normativa expresada en la ley autoritativa debe ser “lo más clara, precisa y coherente posible” y que para determinar su contenido no basta identificar la facultad delegada: también debe atenderse a su finalidad (STC, Exp. N.º 00017-2019-AI, ff.jj. 45-50).

La proscripción de una “delegación estructural”

Este es el punto donde el proyecto merece una mirada más exigente. Propongo llamar delegación estructural a aquella que no encarga al Ejecutivo la regulación de un asunto delimitado, sino que le entrega un amplio espacio de configuración normativa sobre sectores enteros de la actividad estatal.

Así, mientras una delegación específica permite identificar, desde la ley autoritativa, las fronteras de la potestad delegada, una delegación estructural, en cambio, desplaza hacia el Ejecutivo una parte de la decisión sobre cuáles serán esas fronteras. Al proceder de este modo, las delegaciones estructurales resultan inconstitucionales porque convierten a la ley de delegación en una licencia sin controles.

El bloque de seguridad ciudadana es ilustrativo. La habilitación comprende materias “militar y policial, penal, procesal penal y de ejecución penal”. El problema no es que la legislación penal sea indelegable. El problema es la amplitud de la fórmula. Si se delega la legislación penal como tal, ¿qué reforma del Código Penal podría considerarse realmente un exceso? Es una delegación estructural que cancela la intervención del Congreso en asuntos de gran interés público como la política criminal o las reformas al Código Penal.

El bloque de desarrollo productivo lleva el problema a su máxima expresión. Agro, recursos hídricos, pesca, minería, turismo, hidrocarburos, electricidad, sistema financiero, ambiente, infraestructura y asociaciones público-privadas forman un universo tan amplio que la categoría corre el riesgo de dejar de operar como límite.

La paradoja es que el proyecto demuestra que podía hacerlo de otra manera. Cuando identifica una decisión concreta —como la reducción de determinados feriados o la derogación de una ley específica— la habilitación resulta mucho más fácilmente delimitable. El problema, entonces, no es técnico sino que parece una cierta voluntad política por hacerlo de esta forma.

Los límites constitucionalmente explícitos

Hay, además, ámbitos donde la discusión sobre la especificidad se convierte en una cuestión de límites materiales. La Constitución prohíbe delegar, entre otras, las materias relativas a reforma constitucional, aprobación de tratados, leyes orgánicas, Presupuesto y Cuenta General de la República (Constitución, arts. 101.4 y 104; STC, Exp. N.º 00047-2004-AI, f.j. 25).

Por eso requieren especial escrutinio las habilitaciones que permiten crear, fusionar o disolver organismos públicos y reasignar competencias, funciones y recursos, cuando ello pueda incidir en materias sujetas a ley orgánica. Más claro aún es el problema de una habilitación para establecer mecanismos de participación institucional en los procesos constitucionales, lo que podría suponer una alteración del propio sistema de control constitucional.

En materia tributaria, la delegación es posible, pero tampoco es ilimitada. El artículo 74 permite delegar facultades tributarias, mientras que el artículo 79 establece exigencias específicas para determinados beneficios tributarios. Una autorización genérica para modificar y “optimizar” regímenes tributarios no puede convertirse en una vía para eludir las reservas constitucionales.

El problema del trámite

La delegación de facultades también abrirá un debate sobre los procedimientos para aprobar iniciativas legislativas que han quedado delimitadas como competencias exclusivas de la Cámara de Diputados. Este parece ser el caso de una ley de delegación. El artículo 108 del Reglamento de Diputados establece que la delegación de facultades que es competencia exclusiva del presidente de la República, están dentro del ámbito de la Cámara de Diputados. ¿Significa que la Cámara de Senadores ha quedado excluida de intervenir en su deliberación? ¿No contraviene esto de manera frontal con el propio artículo 104 de la​ ​Constitución que confiere esta competencia al Congreso en su conjunto y no a una sola cámara?

Tal parece que el debate en torno a la primera ley de delegación de facultades también pondrá sobre la mesa un debate quizá más de fondo: ¿resultará funcional a las exigencias de centralización del poder un Congreso con dos cámaras?

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