Pactos de élite, por Mónica Muñoz-Nájar
“Un país con un pacto de élite que tenga como objetivo la búsqueda de rentas y beneficio propio por encima de objetivos comunes tendrá un equilibrio de bajo crecimiento y pobre desarrollo”.
¿Por qué no implementamos lo que sabemos que el país necesita para mejorar? La respuesta a esa pregunta nos lleva a reflexionar sobre cómo se toman decisiones en el país.
Podemos intentar variadas explicaciones y otras ciencias sociales, como la ciencia política o sociología, pueden ensayar respuestas más completas, pero quisiera presentar un marco de análisis que se usa en economía del desarrollo para explicar parte de este fenómeno: los pactos de élite.
Las élites son actores con capacidad de influencia en la política general o en sectores específicos. Identificarlas es complejo, ya que varían por sector y territorio; por ejemplo, los que puedan influenciar en la aplicación de ciertas medidas en el sector salud puede que no tengan ninguna influencia para definir cambios constitucionales.
Stefan Dercon, de la Universidad de Oxford, define las élites incluyendo políticos, altos funcionarios, líderes militares, religiosos, de la sociedad civil, periodistas y académicos destacados, entre otros que puedan disrumpir en la toma de decisiones o que ayuden a formular las narrativas dominantes.
Estos actores clave, a menudo invisibles para el público en general, tienen un impacto significativo en la formulación de políticas y en el rumbo del desarrollo nacional.
¿Qué reglas seguir?
Dentro de cada sociedad existe un trato implícito o explícito, un pacto de élite, entre la coalición dominante de esta élite. Este pacto está referido a cómo se interpretan las reglas de juego, cómo se juegan, cómo se usan (o abusan) las normas y reglas no escritas. En este sentido, la normativa no es tan relevante como la manera en que las élites deciden seguirla o qué reglas priorizar en su aplicación. Así, las acciones y comportamientos predominantes (el pacto de élite) determinan el equilibrio del país en términos de crecimiento, desarrollo, estabilidad y otros resultados, y tienen un impacto directo en la vida de todos sus habitantes.
Imaginemos por un momento que la economía de un país es como un juego. En este juego, las reglas son establecidas por las élites a través de pactos. Estas reglas determinan quién tiene acceso a los recursos, quién puede participar en la toma de decisiones y si el juego se hace en equipos, individualmente (cada uno por su cuenta), o si se juega de forma cooperativa y se busca que todos los jugadores traten de llegar a un objetivo común. Un país con un pacto de élite que tenga como objetivo la búsqueda de rentas y beneficio propio por encima de objetivos comunes tendrá un equilibrio de bajo crecimiento y pobre desarrollo.
Pactos que se adaptan
El término “pactos de élite” se popularizó cuando el Banco Mundial lo incluyó en su Reporte de Desarrollo Mundial 2017, resaltando cómo estos pactos se adaptan ante desafíos como desastres naturales o crisis económicas. En este informe se destacan tres puntos principales.
Primero, los pactos de élite importan. Un estudio de Gilens y Page en 2014 demostró que, incluso en democracias como la de Estados Unidos, las preferencias de las élites tienen mayor influencia en la implementación de políticas que las preferencias de la mayoría ciudadana.
Segundo, las élites dentro de estos pactos varían entre países y en el tiempo. Por ejemplo, en 2015, en Bolivia, la élite era diversa e incluía a líderes locales, sindicales y de la sociedad civil, mientras que en Rusia el poder se concentraba en la figura presidencial. Comprender quiénes detentan el poder y cómo lo ejercen es crucial para entender la formulación y aplicación de leyes.
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Tercero, los pactos de élite evolucionan con el tiempo y pueden ser más inclusivos o excluyentes. Inicialmente, se basan en reglas no escritas, pero pueden fortalecer instituciones y normas para mantener o ampliar su poder frente a cambios y presiones.
¿Hacia dónde va Perú?
Los pactos de élite pueden llevarnos a equilibrios de mayor desarrollo, pero ¿cómo se logra eso? Una de las alternativas más discutidas en la literatura es asegurarse de poner los incentivos correctos para que las élites se muevan hacia políticas que ayuden al crecimiento y desincentivar las políticas “malas” para el crecimiento.
Para Stefan Dercon de la Universidad de Oxford, es necesario el trabajo para sacar a la luz las finanzas de las economías ilícitas, de modo que se puedan cortar las políticas dañinas financiadas por ellas. Esta medida implica implementar políticas y mecanismos que promuevan la transparencia financiera, como la regulación de los flujos de dinero, la identificación de propietarios reales de empresas y activos, y la cooperación internacional para combatir el lavado de dinero y la evasión fiscal. Al hacer que las finanzas ilícitas sean visibles y sujetas a escrutinio público, se puede reducir la impunidad de aquellos que se benefician de prácticas corruptas y se puede fortalecer el Estado de derecho.
Esta medida debe acompañarse por medidas para facilitar la recuperación de activos vinculados a economías ilegales. Al hacer que la recuperación de activos sea más rentable y menos costosa, se puede aumentar la voluntad y la capacidad de los países para perseguir y recuperar los fondos ilícitos, lo que a su vez puede disuadir a los actores corruptos de participar en actividades ilegales. Además, al fortalecer los incentivos para la recuperación de activos, se puede enviar un mensaje claro de que la corrupción no será tolerada y que los responsables serán llevados ante la justicia.
En el caso peruano, ese rol recae en diversas entidades de nuestro sistema de justicia con apoyo de la investigación e inteligencia, pero sus avances son lentos. Nuestra fiscalía y órganos de justicia se encuentran en una grave crisis institucional, a lo que se suma la aprobación de cambios normativos a la colaboración eficaz y se debaten cambios a la extinción de dominio (mecanismo para recuperar los activos vinculados a economías ilícitas). Ambas van en contra de lograr el equilibrio positivo que necesitamos.
Otra medida para limitar la oportunidad de pactos basados en corrupción es una mejora del sistema de compras públicas visto desde un marco de la política económica, siguiendo no solo recomendaciones técnicas, sino entendiendo los incentivos e influencias de distintos grupos en cada parte del proceso de contratación, en especial de las obras públicas, para definir mejoras específicas que limiten la corrupción.
Hace casi un año, el proyecto de ley para renovar el sistema de contrataciones peruano está en el Congreso y ha tenido poco avance y, menos aún, discusión pública.
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Un pacto por el desarrollo
Necesitamos un compromiso real y coordinado entre las élites y el resto de la sociedad. La crisis institucional permanente en la que vivimos presenta desafíos que parecen insuperables, pero se pueden ir atacando puntos específicos para incentivar a que el pacto que nos gobierne resulte en un mejor equilibrio y en más desarrollo. Además, el rol de la sociedad civil y el liderazgo empresarial y comunitario pueden cambiar el balance y forjar un verdadero pacto por el desarrollo para todos.
* Mónica Muñoz-Nájar es economista de la Red de Estudios para el Desarrollo- REDES
Coordinadora de Proyectos y Políticas Públicas de la Red de Estudios para el Desarrollo (REDES). Docente de la Universidad del Pacífico. Magíster en Economía de la UP con experiencia en el sector público y el desarrollo económico. Se ha desempeñado como presidenta del Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana.