Facultades delegadas, por César Azabache Caracciolo

Las facultades legislativas delegadas han sido usadas desde 1980 como válvula de ajuste institucional. En los casos más intensos, las delegaciones han sido usadas para diferenciar a un nuevo gobierno del anterior. También han sido empleadas, no siempre con éxito, para anunciar el inicio de un nuevo ciclo político o para definir los términos de la relación que el gobierno esperaría mantener con el Congreso. Este dispositivo, que acumula ya más de 45 años de uso constante, debe ser reconocido como un recurso establecido institucionalmente.

El primer paquete de decretos legislativos de esta historia fue autorizado por el Congreso en diciembre de 1980. Incluyó 209 textos que fueron publicados entre enero y junio de 1981. En julio de 1980, el segundo gobierno de Fernando Belaúnde tomó el control del Ejecutivo tras doce años de régimen militar, con un sistema legal reconfigurado por decretos leyes de un signo político radicalmente distinto al que representaba el acciopopulismo y bajo una Constitución en cuya redacción ni él ni su partido habían intervenido. La necesidad del paquete parece clara.

A partir de ahí, las grandes delegaciones han seguido destinos institucionales distintos. El paquete de Alberto Fujimori, 117 decretos legislativos publicados entre junio y noviembre de 1991, estuvo dividido en dos bloques: normas sobre modernización del Estado y normas sobre seguridad interior. Son las “cuerdas separadas” sobre las que se edificó el régimen. El Congreso derogó o modificó 28 decretos, 14 del bloque de seguridad interior, y esa revisión se convirtió en uno de los factores de la crisis institucional que desembocó en el golpe de abril de 1992.

El paquete del segundo gobierno de García Pérez, 99 decretos legislativos publicados entre marzo y junio de 2008, fue asociado a las condiciones establecidas por el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, que entró en vigencia en febrero de 2009. Incluyó cinco instrumentos sobre tierras comunales, dos de ellos derogados en septiembre de 2008. Esos decretos están anotados entre los fundamentos de la crisis de Bagua de junio de 2009, con el enorme costo en vidas que ella representó. El paquete de Pedro Pablo Kuczynski, con 112 decretos publicados entre octubre de 2016 y enero de 2017, 14 derogados en mayo de 2017, quedó convertido en uno de los temas de la agenda de tensión política que desembocó en su renuncia en marzo de 2018.

El dispositivo no ha sido usado intensamente en los momentos en que el gobierno podía confiar en el comportamiento legislativo del Congreso o cuando la diferenciación con el régimen anterior resultaba innecesaria. En su primer gobierno, García Pérez tenía mayoría en el Congreso. Fujimori, en 1995, también. El dispositivo en esos casos no era necesario. Por razones distintas, tampoco fue necesario al comenzar el gobierno de Toledo en el 2001: él sucedía al gobierno de transición de Valentín Paniagua, que había desarrollado la adaptación legislativa posterior al régimen del 90 en coordinación directa con el Congreso. La necesidad de diferenciación aquí era inexistente. Y, más allá de los discursos, la diferenciación no fue un factor en la instalación del régimen de Humala, que prefirió un esquema de negociación permanente con el Congreso: cuatro delegaciones temáticas en cinco años de gobierno, con 150 decretos legislativos publicados, sin que se desatara ninguna crisis política de envergadura entre ambos poderes.

El paquete de Vizcarra, 85 decretos legislativos publicados entre agosto y septiembre de 2018, fue autorizado en julio, el mismo mes en que se instaló la tensión que caracterizó la relación entre el gobierno y el Congreso en ese ciclo. Castillo, probablemente el presidente con peores relaciones con el Parlamento desde 1980, acotó al mínimo este dispositivo: solo 29 decretos legislativos publicados entre diciembre de 2021 y marzo de 2022, después de que el Congreso recortara el alcance temático de un pedido original de facultades.

Dina Boluarte y Jerí se comportaron como los regímenes que tienen mayoría parlamentaria propia: 27 decretos entre marzo y mayo de 2023, 47 entre octubre y diciembre del mismo año, 74 entre agosto y octubre de 2024 y 45 entre enero y febrero de 2026. Una gradualidad que representa un ciclo de administración funcional de facultades manejadas desde una mayoría del Congreso que actuaba en sincronía completa con un gobierno establecido por ella misma.

Esta vez, la presidenta no es la misma. Pero no está claro que el ciclo que encabeza sea en realidad distinto del anterior, uno del que quiera realmente diferenciarse. Buena parte de la agenda que el nuevo gobierno podría desplegar en la delegación corresponde a asuntos que han sido legislados desde el Congreso anterior, en un sentido contrario al que recomienda una intervención de corte institucionalista. La delegación de facultades puede generar el inicio de un ciclo de diferenciación del gobierno respecto a una coalición que fue alentada por sus propios líderes. Quedaría el uso funcional de las facultades, que usualmente conduce a ajustes puntuales, pero los dos grandes componentes del esquema de “cuerdas separadas” del primer fujimorismo, economía y seguridad, registran un nivel de deterioro sin precedentes.

La cuestión por resolver, entonces, es si el fujimorismo va a diferenciarse de sí mismo frente a un Congreso que ya no tiene la forma del Congreso anterior.

Enorme dilema.