Pobreza multidimensional: más importante que la etiqueta es el contenido, por Javier Herrera y Javier Escobal

El gobierno intentó hace unos pocos meses retrasar, infructuosamente, la publicación del informe anual sobre pobreza monetaria. Ahora intenta, mediante una propuesta normativa, quitarle competencias al INEI, dándole al Midis, la rectoría para la elaboración de un único indicador sintético que exprese la pobreza multidimensional, así como de un tablero de control con los indicadores que componen dicho indicador sintético.

La propuesta del Midis privilegia tener un agregado de la pobreza multidimensional. Para alcanzar su objetivo, solo consideraría aquellos indicadores que puedan ser observados en una misma encuesta para asegurar que se tengan todos los indicadores para el mismo hogar (en este caso se trata de la Encuesta Nacional de Hogares ENAHO). Al tomar esta opción, se verán obligado a ignorar indicadores y dimensiones de extrema relevancia para dar cuenta de la naturaleza multidimensional de la pobreza que, supuestamente, intentan medir. Ejemplos de las dimensiones e indicadores que serían ignorados en el indicador sintético son los siguientes: indicadores vinculados a la desnutrición y la anemia, indicadores de calidad de la educación y la calidad en el acceso a servicios públicos, así como indicadores vinculados a violencia y seguridad ciudadana.

A pesar de que el INEI, con la colaboración de la comisión de pobreza (que reúne a un grupo plural de funcionarios y expertos independientes), viene trabajando el tema y tiene un cronograma aprobado; el Midis pretendería acelerar el proceso y sustituir al INEI, ignorando las preocupaciones expresadas por la comisión de pobreza, privilegiando la etiqueta antes que el contenido sustantivo de lo que se pretende medir.

Dar cuenta de la naturaleza multidimensional de la pobreza, que complemente los indicadores de pobreza monetaria que actualmente publica el INEI, no es un tema sencillo. No se puede “quemar etapas” para tener un único indicador sintético que tenga el bonito membrete de “pobreza multidimensional”, pero que corra el riesgo de ser un caso de propaganda engañosa donde la etiqueta no reflejaría cabalmente el contenido.

Algún mal pensado podrá preguntarse cuál sería la agenda oculta. No lo sabemos con certeza, pero sugerimos aquí una hipótesis: al escoger indicadores que privilegien solo el acceso e ignoren calidad y oportunidad, y al mismo tiempo se ignoren indicadores de seguridad ciudadana, de salud y de nutrición, que han sido duramente afectados en los últimos años, se podría tener una nueva etiqueta de pobreza “multidimensional” que no muestre mayores deterioros. Lo que en mercadeo se llama propaganda engañosa.

El indicador que adoptaría el Midis combina solo los indicadores de todas las dimensiones de pobreza que puede recolectar en una única encuesta en un solo número, ocultando de esta manera la especificidad de indicadores tan diversos como los de salud, educación, vivienda, empleo, por citar solo algunos. Siendo diferentes los determinantes de las privaciones en cada una de estas dimensiones, la cifra resumen es de poca utilidad sobre lo que se debe hacer para enfrentar cada uno de estos problemas. Ello priva al indicador una de sus razones de ser que es la de ser útil para la definición de políticas públicas.

Adicionalmente, para poder mezclar todos los indicadores, el Midis debe hacer una serie de supuestos y tomar decisiones para las cuales no existe ningún sustento técnico, por lo que podría ser el objeto de manipulaciones. Frente a dicho riesgo, el Midis y sus funcionarios técnicos no cuentan con la protección que ofrece la adhesión a los códigos de buenas prácticas de Naciones Unidas y de la OCDE garantizando la independencia/autonomía respecto al poder político, la excelencia técnica, la transparencia, el acceso público e irrestricto a la información, la publicación oportuna y con periodicidad conocida de los indicadores y el escrutinio detallado por comités de expertos independientes. Cabe mencionar que el INEI adoptó dicho código de buenas prácticas en 2012 mediante el DS n.° 072-2012-PCM.

Nuestras reservas respecto al indicador sintético propuesto por el Midis conciernen tanto las propiedades del indicador como su aplicación práctica en el caso del Perú. En cuanto a lo primero, el indicador sintético propuesto por el Midis elimina del conteo de las personas en pobreza multidimensional a todos aquellos que tienen un número de privaciones inferior a un umbral fijado arbitrariamente. Ello puede significar la exclusión de la población que sufre privaciones en solo algunas de las dimensiones esenciales (por ejemplo, la anemia que afecta a niños en hogares sin privación en vivienda, empleo, educación, etc.) que hacen parte del tablero de control de la pobreza multidimensional. No es razonable excluir del conteo a un segmento de la población que sufre privaciones simplemente porque no se acomoda a la metodología que se pretende establecer. Toda persona en situación de pobreza en cualesquiera de las dimensiones esenciales debe tomarse en cuenta para el diagnóstico, monitoreo, diseño y evaluación de las políticas públicas, así como la rendición de cuentas por parte del gobierno ante la ciudadanía.

Otro problema del indicador sintético de incidencia de pobreza multidimensional que se pretende establecer es que no cumple con la propiedad de reflejar que se empeora (o mejora) cuando algunos de los indicadores empeoran (mejoran) pues una vez fijado el umbral de privaciones necesarias para ser clasificado como pobre multidimensional, el seguir acumulando otras privaciones no se refleja en el indicador, el cual se mantendrá en el mismo nivel.

Finalmente, consideramos que identificar a la población que sufre de varias privaciones al mismo tiempo es importante para poder identificar a aquellos entrampados en la pobreza por el efecto cumulativo (multiplicativo) de la interacción entre las privaciones entre sí. Sin embargo, para ello el mapeo de dichas interacciones nos parece más relevante para diseñar las políticas multisectoriales en lugar de pasar todos los indicadores por una licuadora para sacar una cifra única ininteligible, manipulable y poco útil a las políticas públicas.

Si realmente se quiere dar cuenta de la naturaleza multidimensional de la pobreza, hay un reto enorme para integrar información que provenga de distintas encuestas como la ya mencionada ENAHO, la Encuesta de Demografía y Salud Familiar (ENDES), la Encuesta Nacional de Programas Presupuestales (ENAPRES) o la Encuesta Permanente de Empleo Nacional (EPEN). Si se aprueba la propuesta del Midis y se le quita competencias al INEI, no solo se habrá violentado la ley de creación del INEI, sino que se empezará a usar una etiqueta “pobreza multidimensional” para visibilizar un indicador sintético cuya calidad será, por decir lo menos, dudosa. ❖

• Opinión personal de los autores, miembros de la Comisión Consultiva de Medición de la Pobreza, que no refleja necesariamente la opinión de la Comisión.