No se puede reiniciar todo, por Mónica Muñoz-Nájar

(*) Economista de la Red de Estudios para el Desarrollo (Redes).

Imagínese gestionar tres empresas de diferentes tamaños y sectores: una pequeña con solo cinco empleados, otra mediana con cien y una grande con mil trabajadores. ¿Aplicaría los mismos procesos para todas ellas? La gestión del personal, las compras y las decisiones de inversión variarían según las necesidades y características de cada empresa. ¿Qué sucedería si estuviera limitado a utilizar los mismos procesos y formatos estándares para todas, sin margen para la innovación sin aprobación escrita de la junta de accionistas? ¿Sería lo más eficiente en cada una?

Esta situación refleja en parte la realidad de la burocracia estatal. Existen once sistemas administrativos que imponen reglas y limitaciones a más de 3.000 entidades del Estado peruano, y con flexibilidad restringida en un universo de entidades públicas de diferentes sectores y funciones.

Reglas son necesarias

Es crucial reconocer que, a diferencia de las empresas privadas, el Estado persigue objetivos de bien común utilizando recursos públicos, de todos los peruanos. Por esta razón, la burocracia y las reglas son indispensables para garantizar un nivel de responsabilidad elevado en la gestión de estos recursos. El Estado también actúa como promotor de la vida y las actividades privadas, lo que implica la necesidad de establecer límites a su accionar. Mientras las personas y las empresas tienen libertad de acción dentro de ciertos límites, en el Estado todas las acciones están reglamentadas y no se puede hacer nada que no esté en alguna norma.

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Por esto, tener burocracia, reglas explícitas y límites en el accionar del Estado es muy importante para asegurar que cumpla su rol y haga un uso racional de los recursos públicos. Esta realidad conlleva entonces a una menor capacidad de innovación y de flexibilidad inherente a la naturaleza de lo que tiene que hacer el Estado. Lo que deberíamos buscar como sistema entonces es un equilibrio entre reglas claras y límites definidos, pero margen de acción para tener mejores resultados. ¿Estamos logrando ese equilibrio?

Desequilibrio administrativo

El Estado peruano tiene once sistemas administrativos que rigen sus procesos transversales, entre estos se encuentra el sistema de recursos humanos, el de presupuesto público, de inversión pública, de abastecimiento, de modernización, de tesorería y de contabilidad. Cada uno de estos sistemas tiene un órgano rector que establece las reglas (el Ministerio de Economía y Finanzas es el rector de seis de los once sistemas).

Para ilustrar la intrincada red administrativa del Estado peruano, considere los diversos sectores que abarcan, desde la educación y la salud hasta la vivienda, seguridad ciudadana, transporte y muchos más, sumando un total de diecisiete áreas distintas (los sectores del Estado). Ahora, imagine que cada una de estas áreas está interconectada por 11 sistemas administrativos transversales que regulan todos los aspectos operativos. Esta compleja red es la base sobre la que está montado el funcionamiento del Estado peruano y la gestión diaria de sus entidades.

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Servidores del público

En el Perú, la gestión del recurso humano en el sector público tiene muchas dificultades, uno de los mayores desafíos radica en la complejidad de los regímenes laborales y la ausencia de una línea clara de carrera. Para el millón de servidores civiles, existen cinco regímenes de contratación, incluidos los contratados bajo locación de servicios, lo que complica la gestión para las autoridades y agrava la falta de incentivos para mejorar el rendimiento. Aunque Servir fue concebido para abordar este desafío, después de una década de su implementación, su impacto apenas alcanza al 1% de los trabajadores públicos.

Compras del Estado

Comprar reactivos químicos para un laboratorio del Instituto Nacional de Investigación Agraria debe seguir el mismo proceso que para comprar papel bond en el Gobierno Regional de Puno. Similar situación para los procesos de licitación de obras públicas. Existen distintos tipos de contratos, pero están delimitados básicamente por el monto de la compra. Con estas condiciones, no es de extrañar que según el Índice Regional de Gestión Pública del Consejo Privado de Competitividad al tercer trimestre de 2023, en promedio, los Gobiernos subnacionales tardan casi el doble del tiempo previsto para adjudicar proyectos de inversión.

Para darnos una idea del tamaño del sistema, el 2023 se dieron casi 2 millones y medio de órdenes de compra y servicios, y casi 56 mil procesos de compra, por casi S/65 mil millones en total.

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Asignación de recursos

Para el 2024 se tiene un presupuesto público de más de S/240 mil millones, los cuales deben repartirse entre más de 1.800 entidades. Tenemos un sistema bastante eficiente y transparente de seguimiento del avance del gasto, pero no de los resultados que se obtienen con ese gasto. La asignación de recursos públicos plantea el desafío de maximizar el rendimiento de cada sol invertido. Aunque el presupuesto se distribuye entre diversas entidades, no siempre existe un consenso sobre las metas de mejora de las condiciones de vida de la población, la cobertura de servicios, la calidad y el tiempo de ejecución. En última instancia, se registran las actividades realizadas, pero la rendición efectiva de cuentas sobre los resultados y el impacto en la vida de la población es limitada.

Misión imposible

Un problema fundamental está también en el sistema de Planeamiento Estratégico, pues hasta la OCDE en su Informe de estudios económicos 2023 señala la importancia de pensar en el largo plazo para poder generar cambios efectivos en los resultados del sector público. Como país no tenemos criterios mínimos de qué significa tener una buena educación, buena salud, buena infraestructura, etc. ¿Cómo medir mejoras sin esas definiciones básicas?

Con estas y otras dificultades encima, resulta evidente la enorme complejidad de la optimización de la gestión pública. ¿Cómo salimos adelante? En otro momento podremos dar algunas ideas de mejora general y específica para los sectores y sistemas administrativos, sin embargo, en este espacio quisiera que el lector entienda que la gran masa de servidores públicos no va a cambiar en el mediano plazo y que existen válidas razones para que el Estado esté más restringido que un actor privado, entonces, la solución real no va a pasar por reiniciar o eliminar todo y volver a empezar, se tiene que invertir mucho en fortalecer a los servidores públicos y empezar a revisar procesos con cuidado. Debe regresar la deliberación seria de las mejoras, no podemos permitir que se aprueben leyes con debate de minutos y sin justificación de racionalidad. Exijamos simplificaciones y mejoras, pero con sentido de la realidad del sector público y de lo que se puede conseguir con lo que tenemos.