Salvar la bicameralidad, por Pedro Grández

El retorno del Senado puede convertirse en un verdadero dolor de cabeza para la gobernabilidad del país si las agrupaciones políticas que tienen la responsabilidad de sentar las bases de su andadura no asumen esta tarea con plena conciencia de su envergadura. Lo ocurrido el sábado pasado en la Comisión de Constitución permite avizorar que ese nivel de tensión, lamentablemente, puede repetirse.

Pero el problema no es solo de temperamentos. En esta columna ya nos hemos referido a los problemas de diseño de origen. Las reglas constitutivas de la bicameralidad muestran serios inconvenientes y preocupantes silencios en cuestiones clave para el funcionamiento pacífico y eficiente de ambas cámaras.

Una imagen elocuente de esa precariedad regulativa se hizo visible cuando legisladores de por lo menos cuatro bancadas pidieron que, antes de discutir el proyecto de delegación de facultades enviado por la Cámara de Diputados, la Comisión de Constitución del Senado respondiera a una solicitud de interpretación sobre los límites del Senado en su función revisora. Es también la cuestión que dicha Comisión ha consultado a algunos miembros de su Consejo Consultivo.

En términos prácticos, el temor de los diputados a que el Senado disponga sin límites del proyecto aprobado por su Pleno solo puede leerse como falta de garantías para el funcionamiento de la bicameralidad. Si la cámara a la que la Constitución confiere la iniciativa de ley solicita al Senado que aclare sus propios límites, lo que tenemos delante es una regulación insuficiente o imprecisa que genera incertidumbre y tensiones.

Conviene entonces acudir a la propia Constitución. Tres cuestiones me parecen relevantes. La primera es que los límites ya están ahí y valen para las dos cámaras. Diputados tiene la iniciativa (artículo 107) y el Senado aprueba, modifica o rechaza lo que aquella le remite (artículo 102-A). Lo que aprueba el Senado va directamente a promulgación y no retorna a la cámara de origen. Ese diseño cruzado obliga a ambas cámaras a una convivencia cooperativa para no cancelarse mutuamente. La propuesta de Diputados no es definitiva, pues la Constitución autoriza expresamente al Senado a modificarla. Pero no fija límites, y eso alimenta la desconfianza. Aun así, modificar no es empezar de nuevo. Si el Senado pudiera reescribir libremente el proyecto, haría por la vía de la revisión lo que la Constitución le prohíbe por la vía de la iniciativa, y encima tendría la última palabra, pues lo que apruebe ya no vuelve a Diputados. El límite, entonces, está en la identidad de la propuesta. El Senado puede mejorar una iniciativa que pertenece íntegramente a Diputados y, si de verdad no hay acuerdo posible, archivarla como ultima ratio. Pero antes podría negociar con los grupos políticos, que también tienen representación en Diputados. Esa es otra forma de diálogo entre cámaras.

La segunda es que los reglamentos no pueden leerse sino desde la Constitución. El Reglamento del Senado prohíbe que sus modificaciones desnaturalicen la propuesta de Diputados. Hay quienes ven en esa regla un exceso, pues suponen que impone un límite que no está en la Constitución. Otros, por el contrario, creen que basta con modificar el reglamento para que el límite desaparezca. Ambas lecturas, por maximalistas, se alejan de la Constitución. El límite está en la reserva de iniciativa que la Constitución otorga a los diputados, y el reglamento solo lo hace explícito. Por la misma razón, el reglamento tampoco podría impedir que el Senado modifique la iniciativa para mejorarla. Leído así, el reglamento deja de ser un campo de batalla y se convierte en una garantía.

La tercera cuestión merece destacarse. Una ley de delegación de facultades no es una ley cualquiera. Su contenido no es una materia puntual, sino una decisión institucional que traslada temporalmente al Ejecutivo la potestad de legislar en materias delimitadas. En el modelo bicameral, esa potestad la ejercen ambas cámaras. Por eso la Constitución dice que es el Congreso, y no una de sus cámaras, quien delega (artículo 104). Y precisamente porque se trata de decisiones del Congreso en su conjunto, la Constitución ubica a las leyes autoritativas junto a la Ley de Presupuesto, la aprobación de tratados o la reforma constitucional, como decisiones que no pueden encargarse a la Comisión Permanente (artículo 101). Para tales decisiones, la reforma de 2024 previó la concurrencia de ambas cámaras. El presupuesto lo dictamina una comisión bicameral paritaria y lo votan ambas cámaras reunidas en Congreso, y la reforma constitucional exige la aprobación de cada cámara.

Al Senado le corresponde ahora hacer el esfuerzo por salvar el trámite del proyecto de delegación sin desconocer la iniciativa aprobada en Diputados. En ese esfuerzo, no estaría de más explorar la posibilidad de homologar el trámite previsto, por ejemplo, para la Ley de Presupuesto, en lo que se refiere a la intervención de ambas cámaras (art. 78). Para que ello ocurra bastaría con que el Senado, mediante un informe de su Comisión de Constitución aprobado por el Pleno, proponga un mecanismo de diálogo entre ambas cámaras. Si el Senado quisiera ampliar lo aprobado, devolviendo materias que Diputados no concedió o alargando el plazo, debería buscar antes un acuerdo en dichacomisión bicameral. Sin acuerdo, la decisión de la Cámara de Diputados no podría alterarse.

La fórmula no le resta poder al Senado; al contrario, le confiere una legitimidad que hoy resulta crucial. Disiparía el temor de los diputados, abriría paso al debate de fondo sobre la delegación y dejaría un precedente útil para lo que vendrá. El Senado está dando sus primeros pasos. Aun si fuera cierto que tiene más poder que Diputados, conviene que lo use con prudencia y lealtad constitucional. Si salva el procedimiento de la delegación mediante el diálogo, el Senado podría estar salvando su propia legitimidad.