Los beneficios que nos perjudican, por Miguel Palomino

No sé cuántas veces se ha propuesto reducir los impuestos que paga determinado sector “porque gracias a este menor impuesto este sector va a generar…” abundante empleo o divisas o tecnología o lo que esté de moda, incluso más impuestos. En todo caso, ha ocurrido muchísimas veces. Pareciera que cada sector tiene buenos motivos para gozar de preferencias tributarias y mientras más, mejor.

Por supuesto, cualquier inversionista prefiere pagar menos impuestos si puede y las maravillas que se lograrán con la inversión del caso (solo si se paga menos impuestos, claro está) no tienen más límite que la imaginación del inversionista y de las personas que lo apoyan. Algunos hasta se creen que es cierta tanta maravilla. Pero no lo es.

Quienes han leído esta columna sabrán que creo firmemente que la inversión privada (y, en menor medida, la pública) es la clave para la prosperidad de la gran mayoría de peruanos. Pero sabrán también que la inversión a la que me refiero no es aquella financiada por los demás peruanos a través de sus impuestos. Si para que salga adelante una inversión es necesario que le den un trato tributario ventajoso, algo seguramente está muy mal. El tema central de los beneficios tributarios es que generan una cancha inclinada en la que la inversión no fluye necesariamente hacia su destino más productivo, lo cual a la larga reduce el bienestar ciudadano.

Tal como han sostenido el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), lo que los inversionistas consideran más importante es la predictibilidad del régimen tributario y la existencia de los factores complementarios para que la inversión sea exitosa (infraestructura, mano de obra capacitada, seguridad). Esto es mucho más importante que obtener incentivos tributarios que, como señalan el BM y la OCDE, suelen además tener deficiencias en su diseño e implementación. Es ahí, en los “detalles”, en donde se suelen encontrar los garrafales errores que caracterizan a los “incentivos tributarios”, la mayoría de los cuales son precisamente hechos con estos “detalles” en mente.  

La forma más común de justificar los incentivos tributarios se encuentra en la ausencia de infraestructura pública en determinada región. Entonces se arguye que “para compensar” se dará un “beneficio tributario”. Es curioso que se juzgue que la mejor manera de compensar la ausencia de infraestructura pública es con beneficios tributarios que reducen aún más la posibilidad de dotar de infraestructura pública a dicha región. El caso de los beneficios tributarios a la Amazonía es un clásico en este aspecto.

En sólo los últimos cinco años, la SUNAT estima que se han dejado de recaudar más de 20,000 millones de soles (si, la cifra es correcta, no leyó mal) por dichos beneficios tributarios. Claramente, si se gastaban 20,000 millones de soles en carreteras, escuelas o electricidad subsidiada en la región, la población en general estaría muchísimo mejor que con los “beneficios tributarios” de pagar menos IGV o impuesto a la renta. Y no es cuestión de afirmarlo nomás sino de recurrir al ejemplo de la región San Martin, que en el año 2005 decidió que en lugar del beneficio tributario optaría por mayor inversión pública de acuerdo con un plan negociado con el Ministerio de Economía y Finanzas. El resultado es que de tener un PBI por habitante ligeramente menor que el resto de la Amazonía en 2005, hoy San Martín tiene un PBI por habitante 40% mayor. La mayor inversión negociada se elevó a 1,020 millones de soles entre el 2006 y el 2024.

Los beneficios tributarios a la Amazonía (y en general todos los beneficios tributarios) son además más costosos de lo que se calcula porque al hacer más complejo al sistema tributario hacen mucho más difícil su administración y control. Un sistema tributario único simplifica enormemente a la administración tributaria y ofrece una tremenda facilidad para determinar quién está evadiendo impuestos.

Existen abundantes ejemplos de costos similares al de los beneficios tributarios a la Amazonia. Está, por ejemplo, la disminución del IGV de 18% a 10% a los restaurantes, hoteles y otras empresas turísticas. Se entiende que, dada la afectación del turismo en época de pandemia, se haya reducido, pero ¿cuándo se van a poner de vuelta? Ese es un peligro de los beneficios tributarios, se tienden a eternizar cuando ya no tienen sentido. Y con nuestro Congreso probablemente ni siquiera lo tienen cuando se establecen.

 La SUNAT calcula que en el 2024 se dejarán de recaudar aproximadamente 24,000 millones de soles por distintos beneficios tributarios. Esto no incluye lo que se deja de recaudar por hacer al sistema más complejo. Esta cifra es 15% de lo que se estima recaudar este año y, si se recaudara, el déficit fiscal sería de aproximadamente 1,4%, en lugar de 3,6%-3,7% como se espera.

Al Estado peruano no le sobran recursos. Cuando escuchamos que solo se invirtió un porcentaje de lo que se tenía presupuestado para un proyecto, esto ya está considerado en el cálculo del déficit fiscal. Que el Estado sea malo gastando no quiere decir que lo que efectivamente gasta no sea demasiado para lo que le ingresa. Debemos cuidar lo que dejamos de recaudar por este medio pues en la práctica es como una partida equivalente al 15% del presupuesto sobre la cual no se tiene una clara idea de quiénes son los beneficiarios. Y esto es así, generalmente porque los beneficiarios no quieren que se sepa que lo son.

En estos días se discute la creación de una Zona Económica Especial (ZEE) en el entorno del nuevo puerto de Chancay. Si bien las zonas económicas especiales que hoy ya existen (hay 15, pero solo operan 4, ¿sabían?) han sido un fracaso total, se arguye que será manejada más eficientemente por una empresa del sector privado (a diferencia de las otras ZEE) y que, esta vez, sí funcionará. Quizás.

Pero la clave de una ZEE está en los compromisos de inversión, transferencia tecnológica y capacitación a los que se llegue; en las garantías de que no será simplemente un lugar al que se muden empresas que ya operan u operarían en Perú para pagar menos impuestos. Además, no se trata de cobrar menos impuestos para que simplemente se traslade la recaudación tributaria a otros países.

Se habla de la mejora en la competitividad que permitirá el desarrollo del megapuerto de Chancay. Si eso es cierto (y no dudamos que lo es), ¿no debería ser entonces esta tremenda facilidad logística suficiente para atraer inversiones? ¿Se necesita también regalar dinero de los contribuyentes?  Que se propongan grandes beneficios tributarios nos hace temer que no sería más que otro caso de los interminables pedidos para inclinar la cancha de modo innecesario e inconveniente.