Más allá de los bonos: Por un sistema de protección social para el Perú

Eco. José Victor Gallegos

Eco. Ana Gómez Narváez

Si algo ha dejado claro la pandemia de la COVID-19 es la fragilidad del sistema de protección social (SPS) en el Perú. Por ello, en los últimos meses se han escuchado voces que claman por la implementación de un bono “universal”. Estas voces provienen no solo desde la sociedad civil, sino del mismo Congreso: la congresista Rocío Silva presentó una iniciativa legislativa para la evaluación y puesta en marcha de un bono individual de mil soles por ciudadano durante el tiempo que dure la emergencia. Si bien es cierto que esta propuesta nace en el contexto del actual del Estado de Emergencia –cuando muchos hogares no pueden cubrir sus necesidades al no poder salir a trabajar debido a las restricciones de movilidad– la misma abre un debate necesario sobre nuestro SPS dado el escenario de contracción económica que se espera en los próximos meses y cuyos efectos negativos en el empleo empiezan a notarse. Más allá del debate político que suscita, conviene hacer algunas precisiones acerca de la naturaleza de esta iniciativa y poner en el centro del tablero político la construcción de un SPS robusto para el Perú.

Un primer aspecto a considerar en el debate en torno a este “bono universal” como posible pilar del SPS es precisamente su “universalidad”. Esta característica encuentra antecedentes en la idea de la “renta básica universal”, concebida como un derecho por el que cualquier ciudadano de un país recibe una transferencia monetaria del Estado para cubrir sus necesidades vitales. ¿Están planteando sus defensores una transferencia incondicional asociada a un derecho para cualquier peruano/a independientemente de su nivel de ingresos? Las experiencias en distintas partes del mundo, en el marco de sistemas de protección social más desarrollados que el nuestro, sugieren que este tipo de bonos –también conocidos como UBIs por sus siglas en inglés– se implementan de tal manera que priorizan poblaciones con determinadas características sociodemográficas asi como su nivel de ingresos y ubicación geográfica, entre otras. De igual manera, algunas de estas alternativas tienen una implementación progresiva, iniciando con alguna población determinada y expandiéndose progresivamente.

El Perú cuenta con experiencia en la gestión de este tipo de transferencias monetarias a través de los programas JUNTOS y Pensión 65. Ya en el 2017, en el marco de la emergencia de El Niño Costero, el Estado –a través del MIDIS– utilizó la plataforma del programa JUNTOS para atender a la población afectada y pudo constatarse cómo la implementación de este tipo de iniciativas en situaciones de emergencia no es una tarea sencilla en vista de que nuestro SPS no está diseñado para reaccionar ante emergencias y que requiere de una mirada integral y articulada por parte del Estado. No obstante, y con este precedente, en el marco del actual Estado de Emergencia, el Estado ha puesto en funcionamiento hasta cuatro bonos –no sin ciertas dificultades– que ha provocado el descontento de una parte de la población objetivo. En este contexto, ¿es el bono universal una alternativa viable? Puede serlo, en principio porque se minimiza el riesgo de dejar sin cobertura a nadie y porque, además, supone ahorro en los costes administrativos de gestión que genera este tipo de transacción cuando es focalizada.

Aun así, la identificación de los beneficiarios sigue siendo un reto para el sistema de protección social peruano a la hora de implementar transferencias. En el marco de la pandemia por la COVID-19 han quedado en evidencia los forados de información en los padrones que manejan las diferentes entidades del Estado. Si bien el MIDIS ha hecho denodados esfuerzos para actualizar sus padrones en los últimos años, y se ha articulado con otras bases administrativas (SUNAT, MTPE, MINAGRI, entre otras entidades), inevitablemente hay hogares que no han sido alcanzados por los cuatro bonos. Dicho de otra forma, hay hogares que son invisibles para el Estado, ya sea porque no figuran en los padrones del MIDIS, o porque son informales, lo que implica que no figuran ni en SUNAT ni en el MTPE. Ni la información del lugar de residencia que tiene la RENIEC a través del DNI es certera, pues una gran parte de la población no actualiza su dirección cuando se muda. En este sentido, plantear un UBI implica un tremendo esfuerzo para identificar a todos los hogares peruanos. Vencido esto, se debe identificar el medio más idóneo para hacer llegar la transferencia. Incrementar la penetración del sistema financiero y reforzar la seguridad de la información son indispensables. Éstas, sin duda son tareas pendientes desde hace mucho, y son pilares fundamentales para reforzar nuestro SPS.

Un segundo aspecto a tener en cuenta en este debate sobre la implementación del “bono universal” es su articulación con las herramientas actuales y su impacto fiscal. El programa de transferencias condicionadas JUNTOS persigue objetivos específicos, y ha demostrado tener efectos sobre el nivel de pobreza de la población rural. Pensión 65, por su parte, también ha mostrado impactos positivos sobre su población objetivo. ¿El “bono universal” debería reemplazarlos? En caso de que no, ¿cómo deberían articularse? Estas no son preguntas con una respuesta sencilla, pues implican una reforma de nuestro SPS, con miras a tener herramientas que no solo se activen ante emergencias sino que presten atención sostenida a las distintas formas en las que se manifiesta la pobreza, como la creciente pobreza urbana que afecta a trabajadores/as informales altamente vulnerables que, ante una situación de emergencia como la que estamos viviendo, son los primeros en volver a la situación de pobreza de la que lograron salir hace algo más de una década.

Cualquier reforma de nuestro SPS tiene un impacto fiscal. ¿Cuánto le costaría un esquema de transferencia universal al Estado? Debemos tener en cuenta que la focalización surge como una manera de llevar los recursos a la población que más lo necesita en un contexto de recursos escasos bajo un objetivo de política. En este sentido, si se considera que las transferencias deben cubrir a toda la población, es necesario tener en cuenta las restricciones presupuestarias del Estado y muy especialmente en los posibles efectos que pueda tener sobre la fuerza de trabajo como desincentivo para la búsqueda de empleo o para la formalización laboral.

Finalmente, se debe tener en cuenta que la discusión acerca de un “bono universal” debe escapar al debate de la dicotomía política de izquierda vs. derecha. Un ejemplo reciente lo hemos visto en España donde, a instancias de la Comisón Europea, se acaba de aprobar el Ingreso Mínimo Vital, una transferencia focalizada hacia hogares necesitados, con los votos de todas las fuerzas políticas del Congreso, a excepción de la ultraderecha. El debate sobre las transferencias monetarias no debería girar sobre si se trata o no de implementar un sistema asistencialista, de ir en contra de las finanzas públicas, o de ignorar que las necesidades varían en distintos estratos de la población. Más bien este debate debe entenderse como parte de la evolución natural de nuestro SPS y como un ejercicio de responsabilidad política frente a la contracción de nuestra economía y sus posibles consecuencias negativas sobre los hogares. El MIDIS fue creado en el 2012 y fue un gran paso para ordenar las diferentes herramientas con las que contaba el Estado para cerrar brechas. En estos años, sin duda, han habido avances y retrocesos, y como toda herramienta de políticas públicas, es perfectible y necesita el concurso de todos para mejorar, sin tintes políticos. Que la pandemia sirva no solo para repensar la salud y educación pública, sino también para darle un impulso a nuestro SPS.