El Senado y la tiranía de la mayoría, por Fernando Tuesta Soldevilla

Aprobadas accidentadamente las facultades delegadas, el proceso ha dejado serios problemas. Vencieron quienes consideraban que las funciones legislativas del Senado se definirían sobre la marcha. Ahora el trazo se ha hecho por la fuerza de los votos, no a partir del equilibrio que requiere un parlamento bicameral.

No es un episodio aislado. Desde hace una década se ha instalado una práctica política que consiste en diseñar y procesar las decisiones imponiendo todo lo que permite una mayoría parlamentaria. Es lo que preocupó a Alexis de Tocqueville, John Adams y John Stuart Mill cuando advirtieron sobre la tiranía de la mayoría. Tener los votos permite aprobar decisiones, pero no convierte cualquier decisión en legítima ni elimina la obligación de respetar los límites del poder.

El gobierno llegó al poder con una diferencia inferior al uno por ciento y perdió en el cómputo nacional. Su fuerza parlamentaria, sin embargo, no se expresa de igual manera en ambas cámaras. En el Senado tiene una posición favorable que no reproduce en Diputados. Pero eso no parece importar. Como ha ocurrido en los últimos años, se construyen mayorías para aprobar no solo lo aceptable, sino también decisiones cuya constitucionalidad resulta, cuando menos, discutible.

El parlamento adquirió relevancia para limitar el poder absoluto. El equilibrio de poderes busca impedir que una mayoría, por legítimo que sea su origen electoral, concentre las decisiones. Las instituciones deben distribuir atribuciones y obligar a negociar. Sin contrapesos, la democracia queda reducida al conteo de votos.

Según la Unión Interparlamentaria, al cierre de 2024, de los 190 parlamentos nacionales registrados, 79 eran bicamerales y 111 unicamerales. La existencia de dos cámaras es una fórmula extendida, sobre todo en las democracias, pero no garantiza equilibrio. Hay democracias con una sola cámara y regímenes autoritarios con dos. Finalmente, lo importante es qué funciones cumplen y cómo se distribuye el poder entre ellas.

En América Latina, la comparación resulta especialmente pertinente. Los sistemas bicamerales de la región funcionan bajo regímenes presidenciales y ninguno de los examinados permite que el Senado imponga unilateralmente su versión de un proyecto aprobado por la cámara baja. En Argentina, Brasil y México, las modificaciones regresan a la cámara de origen, que puede aceptarlas o insistir en su propuesta bajo determinadas mayorías. En Chile y Colombia se recurre a comisiones mixtas o de conciliación. En Bolivia y Uruguay, el desacuerdo puede resolverse con ambas cámaras reunidas. Los procedimientos varían, pero hay una regla común: el desacuerdo compromete a las dos cámaras. Ninguna puede cerrar por sí sola la deliberación legislativa.

El diseño peruano se aparta de esa lógica. La reforma que reincorporó el Senado fue impulsada por un Parlamento en el que el actual oficialismo y sus aliados tenían una posición determinante. Ese Congreso buscó preservar y ampliar el poder del Legislativo frente al Ejecutivo y, dentro del propio Parlamento, otorgar al Senado una posición de superioridad. No se trataba simplemente de recuperar una institución, sino de diseñarla de acuerdo con los intereses políticos de quienes promovían la reforma.

El desequilibrio es evidente. Diputados tiene iniciativa legislativa y ejerce el control político sobre el gobierno. El Senado, además de sus atribuciones de nombramiento y control, puede aprobar, modificar o rechazar los proyectos que recibe de Diputados. Si los modifica, no está obligado a devolverlos para que la cámara de origen se pronuncie. Puede enviar directamente la autógrafa al Ejecutivo. Así, Diputados pierde la posibilidad de decidir sobre los cambios introducidos por la otra cámara.

Pero lo ocurrido con la delegación de facultades ha llevado ese diseño todavía más lejos. El Senado no se ha limitado a modificar el texto aprobado por Diputados. Ha incorporado materias que esa cámara no aprobó, amparándose en una interpretación elástica de la palabra modificar. Una cosa es corregir o cambiar disposiciones dentro de un proyecto. Otra es utilizar esa atribución para introducir asuntos que no recibieron la aprobación de la cámara de origen. Modificar deja entonces de ser una facultad de revisión y se convierte en una forma de sustituir la decisión de Diputados.

La consecuencia es concreta. El Senado puede alterar un proyecto, incorporar materias nuevas y remitirlo al Ejecutivo sin una nueva intervención de la cámara de origen. Diputados pierde así su función legislativa propia. Su aprobación inicial es apenas el punto de partida para una decisión ajena.

La historia constitucional peruana tampoco ofrece un precedente para esta fórmula. Ocho de nuestras doce constituciones republicanas fueron bicamerales. Desde 1828, los proyectos aprobados por una cámara pasaban a la otra para su revisión, pero las discrepancias tenían procedimientos de reconsideración o resolución conjunta. En 1856 y 1860 se contempló la reunión de ambas cámaras para resolver desacuerdos. La Constitución de 1933 estableció que las modificaciones o rechazos de la cámara revisora volvieran a la cámara de origen y que las insistencias se resolvieran en Congreso. Las constituciones de 1920 y 1979 fueron más precisas: cada cámara podía insistir en su posición con dos tercios de sus miembros. Si ambas alcanzaban esa mayoría, no había ley. Ninguna tenía la última palabra por sí sola.

Hay dos problemas. Un diseño que coloca al Senado en posición de superioridad y el uso de esa ventaja para ampliar sus facultades más allá de lo que puede entenderse por modificar. La delegación de facultades muestra hasta dónde llega esa interpretación. No se resuelve una discrepancia entre cámaras, solo se impone la voluntad de una sobre la otra.

Estas mayorías suelen olvidar que el poder no es permanente. La alternancia puede colocar a otros en la misma posición y devolverles, con idéntica fuerza, las decisiones que hoy imponen. La democracia no consiste en tener los votos para hacer cualquier cosa. Consiste también en aceptar límites cuando se tienen. De lo contrario, la tiranía de la mayoría convierte al Parlamento en aquello que debía impedir: un poder sin contrapesos.