Cuarenta y seis años de facultades delegadas, por César Azabache Caracciolo

El Senado acaba de terminar su parte del primer procedimiento de delegación de facultades de este gobierno. Son 27 materias aprobadas, siete por encima de las recomendadas por Diputados, 39 menos que las solicitadas, que fueron 66 materias reunidas en ocho temas, tres más que los cinco ejes que organizan la Política General de Gobierno. Ninguna referencia a la salud, que, pese a ocupar un lugar claro en la Política General, no apareció en la solicitud.

Probablemente ninguna de las partes haya quedado satisfecha con este procedimiento. El gobierno ha obtenido menos de la mitad de lo que pidió. Y el Congreso cierra el proceso en medio de una disputa acaso innecesaria, que no se ha referido a las materias de la solicitud, sino al peso de cada Cámara frente a la otra, en una relación que comienza bastante mal organizada.

Sobre las materias y la forma del proceso que termina queda mucho que decir. Ha sido un error creer que el Ejecutivo se jugaba la viabilidad de su plan de gobierno en este proceso. Ninguno de los gobiernos recién elegidos desde 1980 ha hecho una apuesta de ese tipo. Ninguno convirtió su plan de gobierno en una solicitud de facultades legislativas delegadas. Ninguno hipotecó la viabilidad de su gestión al resultado de su primera solicitud de delegación.

En nuestra historia, las delegaciones de facultades no se han concentrado en los periodos de instalación de cada gobierno; han sido distribuidas a lo largo del tiempo, sin concentrarse en un solo acto. Usualmente, los gobiernos han cuidado la viabilidad de las primeras solicitudes, haciéndolas muy cortas y limitando su alcance a aquellos asuntos en los que está clara la necesidad de preservar la consistencia entre políticas públicas y leyes. Este, y no la urgencia, ha sido el concepto predominante en toda la historia que comienza en 1980. Y ese precisamente es el concepto que se ha abandonado en este proceso, desde que el gobierno empezó a defender su pedido.

Solo cinco de 125 delegaciones aprobadas en nuestra historia han correspondido a situaciones de urgencia. Todas, además, fueron aprobadas después de ocurrida la catástrofe que las provocó: la reconstrucción del Cusco en 1988, El Niño costero en el 2018, El Niño global en el 2023 y el COVID-19 en el 2020. En ninguno de estos casos se esperó que se aprobaran delegaciones para prevenir crisis. Las delegaciones solo se han usado para ajustar el marco legal durante la contención de las consecuencias de una emergencia. No sirven para prevenirla. En criminalidad organizada o terrorismo las cosas no son distintas: 7 delegaciones de 125. Los temas que más veces aparecen en el listado de delegaciones aprobadas son otros: economía, finanzas públicas e impuestos, 70 veces; justicia penal, 27; administración pública, 22; códigos distintos de los penales, 13; trabajo y temas sociales, 11.

La urgencia fue usada en este proceso por el propio gobierno, como si su invocación funcionara como un acelerador del procedimiento. Pero como las delegaciones no son un asunto para urgencias, la insistencia en presentarlas de este modo terminó por desviar un debate que debería haberse concentrado en otras materias: tributos, Mype, desarrollo productivo, reforma del Estado, vivienda, trabajo. Y no en una sola solicitud, sino en varias escalonadas.

Las delegaciones han operado en nuestra historia de manera distinta a lo que aquí se ha querido hacer. Desde 1980 se han aprobado en los primeros cinco meses de gobierno 25 delegaciones; no una por gobierno, sino dos y media. Las grandes delegaciones, las que llamamos “ómnibus”, han sido cuatro en 46 años, si contamos solo los gobiernos recién elegidos: la de Belaúnde en 1980, la de Fujimori en 1991, la de García en el 2008 y la de Kuczynski en el 2016. De esas cuatro, la única obtenida sin un ejercicio previo desarrollado con delegaciones pequeñas y acotadas fue la de Kuczynski.

La de Belaúnde no se observa asociada a una crisis institucional. Pero la de Fujimori en 1991 funcionó como antesala de un golpe de Estado; la de García en el 2008, en parte, condujo a la crisis de Bagua, y la de Kuczynski acabó insertada en la crisis que condujo a su renuncia.

Las delegaciones extensas no siempre han conducido a situaciones de equilibrio institucional.

Ni siquiera es cierto que exista un solo procedimiento de delegación de facultades ni que ellas sean irreversibles. De las 125 delegaciones aprobadas desde 1980, 43 fueron insertadas en leyes sobre otras materias: las principales, presupuesto, equilibrio financiero, endeudamiento externo, financiamiento del presupuesto, leyes orgánicas y de reorganización de entidades. Del total, 16 leyes han alterado delegaciones ya concedidas; 15 en cuestiones referidas al plazo de la concesión.

Imposible saber qué habría ocurrido si el gobierno, en lugar de usar un modelo de referencia como el de Kuczynski, hubiera hecho lo usual: dosificar el uso de este procedimiento a lo largo del tiempo y comenzar con asuntos que reunieran consistencia entre políticas públicas y leyes, sin sobrepresionar por los plazos, alegando una urgencia que no corresponde a este tipo de procedimientos.

Esta delegación ha sido defendida como si fuera un ritual de iniciación del gobierno. No lo es. El gobierno instaló la solicitud de facultades en ese espacio vacío que dejó la reforma constitucional de 2024. Antes de ella, la suerte del primer gabinete dependía del resultado de una cuestión de confianza obligatoria. Ese test ya no existe. El gobierno, consciente o inconscientemente, sin ninguna necesidad, instaló esa tensión en este procedimiento.

El proceso terminó convertido en una simple operación de reemplazo simbólico de la antigua cuestión de confianza. Sobrecargado de significados que no le correspondían. Y desviado de los contenidos que debieron poblar el debate.