Las distintas caras de la informalidad, por Javier Herrera

Reducir la informalidad es, y ha sido, uno de los objetivos centrales de las políticas públicas en la última década. Según la Cuenta Satélite de la Economía Informal, publicada por el INEI, en 2023 el 18,3% del PBI fue generado por el sector informal. La tasa de informalidad ha respondido al crecimiento económico en mayor medida que a las políticas públicas, que se han mostrado inoperantes. Según la ENAHO, la tasa de informalidad urbana cayó de 74,3% en 2004 a 64,9% en 2016 (-9,5 puntos porcentuales), pero aumentó en 6,6 puntos entre 2016 y 2021. Entre 2021 y 2025, con la recuperación del crecimiento, disminuyó en 3,2 puntos (de 71,4% a 68,2%). Detrás de estas cifras agregadas hay una realidad más compleja, en la que coexisten distintos tipos de informalidad, con características y lógicas de funcionamiento diferentes.

Las distintas caras de la informalidad

Por un lado, tenemos a los trabajadores en pequeños emprendimientos individuales o en empresas de hogares no registradas ante la SUNAT. Allí coexisten empleos de sobrevivencia con emprendimientos que luchan por desarrollarse o sobrevivir, cosa que pocos logran (en promedio no sobrepasa los cinco años de existencia). Este es el segmento de negocios informales en el que muchos analistas han cifrado las esperanzas de desarrollo sobre la base de un “capitalismo popular”.

Por otro lado, tenemos el empleo informal asalariado en empresas formales, constituido por trabajadores sin contratos y sin beneficios sociales (vacaciones, seguro de salud, gratificaciones, CTS). Esta categoría ha sido generalmente puesta en el mismo saco que los informales en empresas informales, atribuyéndoles las mismas motivaciones. Un grupo importante se encuentra en la administración y en las empresas públicas. En este caso, reducir la informalidad no requiere de complicados mecanismos de incentivos, sino simplemente regularizar la situación de dichos trabajadores. Ello, evidentemente, tendrá un costo importante para el presupuesto público. La figura de los trabajadores bajo Contrato Administrativo de Servicios (CAS), creada en 2008, intentó responder a dicho objetivo. Actualmente, los 376 mil trabajadores CAS representan el 23,7% del total de trabajadores del Estado, según Servir.

El 65,3% de los trabajadores urbanos son informales. Desglosar esta cifra es crucial, pues revela las distintas categorías. Casi un tercio (30,3%) son trabajadores independientes que crearon su propio empleo a través de pequeños negocios y 11,6% son asalariados de empresas informales. En suma, 41,9% son informales en negocios y empresas informales. Los informales en empresas formales representan el 15,1% del total de informales, mientras que 2% se encuentran en el sector público. Los trabajadores familiares, que tampoco gozan de contratos o protección social (5,5% del total), completan el cuadro.

¿Qué perfil tienen los informales?

En 2025, según la EPEN, la informalidad urbana es mayor entre las mujeres que entre los hombres (67,2% frente a 62,3%). Más significativo aún es que ellas se concentran en el segmento más precario, en donde los ingresos son 28,4% inferiores a los de los asalariados informales en las empresas informales. Esto se traduce en que el 48,4% de dichos trabajadores son pobres, casi el doble que los trabajadores asalariados informales (28,4%). La movilidad residencial también juega un papel en el aprovechamiento de las oportunidades laborales: una mayor proporción de los informales en empresas formales, respecto de los informales en emprendimientos y negocios informales, ha migrado en los últimos cinco años, ya sea desde otro departamento o desde otra provincia. El bajo nivel educativo caracteriza trabajadores en negocios informales en mayor medida que los informales en empresa formales (38.8% y 17.9%).

Informalidad: ¿elección voluntaria o exclusión?

Las políticas de formalización de los negocios familiares informales se han centrado en la idea, a priori, de que son informales debido a los altos costos y engorrosos trámites para formalizarse. El Registro Único Simplificado (RUS) y otras medidas similares han sido implementados sin mayor éxito. Ello se explica porque, para más de la mitad (57,5%) de quienes emprendieron un negocio informal, la razón de su creación fue involuntaria: dado su nivel de calificación, no pudieron encontrar un trabajo asalariado y lo hicieron por necesidad económica. En otras palabras, tuvieron que crear su propio empleo porque fueron excluidos del acceso a un empleo formal.

El resto creó su negocio porque obtiene mayores ingresos, por tradición familiar o por querer ser independiente; es decir, por razones voluntarias. En cuanto a las razones de no haberse formalizado, más de la mitad no lo considera necesario; 28,3% señala que su negocio es pequeño y produce poca cantidad, mientras que 9,8% señala que se trata de un empleo eventual. Una proporción muy pequeña (5,1%) no se ha registrado por la complejidad de los trámites, el tiempo requerido o falta de información. Tan solo 1,3% declara que no se registró pues “no podría asumir la carga de impuestos” si se “registra”. La voluntad de evadir impuestos como causa de la informalidad de los independientes y emprendedores no encuentra sustento en los datos.

La informalidad está estrechamente ligada a la productividad del negocio, a su inserción en el tejido económico y a la escala de su producción. Ello depende, a su vez, de factores interrelacionados: nivel de calificación, capacitación empresarial y acceso al crédito formal. Un negocio que innova, encuentra un nicho de mercado y logra vender a empresas formales o exportar necesitará emitir facturas y, para seguir creciendo, deberá formalizarse. Es el desarrollo de la empresa informal lo que conduce a la formalidad, no la imposición de obligaciones administrativas a todas las pequeñas empresas, tanto las de sobrevivencia como las que tienen potencial de crecimiento. Se requiere una política de acompañamiento antes que una de represión y de imposición vertical.

Una política de formalización para realidades distintas

Hay una informalidad que nace de la exclusión laboral, otra que refleja bajos niveles de productividad, otra que responde a incumplimientos empresariales y otra que se mantiene dentro del propio Estado. Meterlas a todas en el mismo saco conduce inevitablemente a políticas equivocadas.

No se puede combatir la informalidad con una sola política. Para los trabajadores independientes y los negocios de subsistencia, la prioridad debe ser elevar la productividad y las capacidades mediante capacitación, acceso al crédito y vinculación con mercados y empresas formales. Para los emprendimientos con potencial de crecimiento, se requiere acompañar su tránsito hacia la formalidad, utilizando el acceso a crédito, mercados y cadenas de proveedores como incentivos para crecer y formalizarse. En el caso de los asalariados informales de empresas formales, la prioridad debe ser hacer fortalecer la fiscalización. En el sector público, corresponde regularizar progresivamente a los trabajadores que realizan funciones permanentes. Allí donde predominan la exclusión y la baja productividad, el objetivo es ampliar las oportunidades de acceder a empleos productivos, estables y protegidos mediante una política de acompañamiento y desarrollo de capacidades.