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Jos&eacute; Luis Guasch. Ex Jefe del Equipo de Expertos del Banco Mundial y Director del Programa de las Asociaciones P&uacute;blico Privadas (<a href="https://larepublica.pe/sociedad/839756-la-libertad-proponen-asociacion-publico-privada-para-modernizar-el-puerto-de-salaverry-video" target="_blank">APP</a>). Profesor de la Universidad de California, San Diego.

-Se sabe que los contratos de APP (Asociaciones P&uacute;blico Privadas) se otorgan sin estar debidamente preparados, por lo que se recurre a adendas, lo que lleva a la corrupci&oacute;n. &iquest;Qu&eacute; nos puede decir?
Primero, debo decir que soy un creyente de las APP como instrumento de desarrollo y en particular para cerrar la brecha de infraestructura de muchos pa&iacute;ses emergentes. Un tema central son las restricciones en el financiamiento que suelen tener los gobiernos, de all&iacute; la necesidad de conseguir financiamiento por fuera. Otra ventaja es el tema del mantenimiento y la rehabilitaci&oacute;n. Muchas obras est&aacute;n en bastante mal estado y eso es generalmente porque los gobiernos, por varias razones, no asignan los presupuestos necesarios para mantener la infraestructura. Las APP eliminan ese problema porque tienen inter&eacute;s en mantenerlas bien.
-&iquest;Cu&aacute;les son los principales problemas que se encuentran cuando se decide suscribir las APP?
El problema n&uacute;mero 1 es c&oacute;mo se identifican y estructuran los proyectos que, muchas veces por razones pol&iacute;ticas, no se cocinan bien y se lanzan de una manera muy prematura, con estudios poco definidos y eso genera mucha incertidumbre. Por eso requieren adendas. Algunas son muy necesarias porque los proyectos no han sido trabajados, por ejemplo el metro de Lima, que no tiene un trazado. No se hace una estimaci&oacute;n y eso genera la necesidad de adendas.
-Entonces el proyecto debiera lanzarse cuando la ingenier&iacute;a tenga, por lo menos un grado 3 donde la posibilidad de malos estimados sea menor (los grados van del 1 al 5, siendo 1 el m&aacute;s avanzado, pues tiene ingenier&iacute;a de detalle, mientras que el grado 5 alude a estudios &ldquo;de gabinete&rdquo;). El metro de Lima no ten&iacute;a nada.
Exactamente.
-Pero eso no coincide con los plazos electorales&hellip;.
As&iacute; es. Cada presidente quiere cortar la cinta. El t&iacute;pico ejemplo fue la IIRSA Sur. No pas&oacute; por el SNIP. Y poco despu&eacute;s se gener&oacute; la adenda. Es lo que llamo un campo f&eacute;rtil para el oportunismo del privado y tambi&eacute;n la corrupci&oacute;n. Pero a veces no son lo mismo..
-&iquest;Cu&aacute;les son los problemas en la asignaci&oacute;n de los proyectos de las APP?
La problem&aacute;tica es la siguiente. Tienes un proyecto que sale a licitaci&oacute;n y las empresas se preparan. Una forma es hacer un buen estudio, una buena apuesta, presentarse y a ver qu&eacute; pasa. Otra forma es el tema corruptivo, tipo Odebrecht, donde lubricas el sistema, para asegurarte que vas a conseguir el proyecto, lo que se hace cocinando las bases, consiguiendo gente que pueda descalificar a otros participantes o que lo estructuren de tal forma que disuada a otros inversionistas. Y luego est&aacute; la otra forma: muchos proyectos para evitar la problem&aacute;tica de la corrupci&oacute;n se han estructurado con un factor de competitividad a variable &uacute;nica, que implica que debes presentar un sobre t&eacute;cnico donde muestras tu experiencia y otros factores. Y, sobre esa base, apruebas o no apruebas. Esto se hizo para superar la presentaci&oacute;n de un polinomio de variables al que se le asignan diferentes pesos, lo que era muy subjetivo y daba espacio para la corrupci&oacute;n de los funcionarios (te pongo 4 ac&aacute;, 5 ac&aacute;, 1 por all&aacute;).
Parece que espacios de corrupci&oacute;n hay por todas partes&hellip;
Para evitar lo anterior est&aacute; la variable &uacute;nica. Gana quien presenta la menor tarifa y all&iacute; lo que ocurre es que la estrategia de algunos inversionistas es presentar ofertas temerarias, que desde el d&iacute;a 1 no ganan plata, no tienen una tasa de retorno apropiada. La idea es &ldquo;consigo el proyecto y de all&iacute; me voy a la adenda que lo arregla todo y me genera la renta&rdquo;. Es lo que ha pasado en Chinchero.
-En el DL 1252 que acaba de aprobarse se dice que las adendas &ldquo;se encuentran en el &aacute;mbito de la discrecionalidad de los funcionarios respectivos&rdquo;. &iquest;Le parece bien?
S&iacute; y no. No se pueden eliminar las adendas por decreto porque hay algunas que son necesarias, ver&iacute;dicas y v&aacute;lidas. Por ejemplo las vinculadas a los temas de expropiaci&oacute;n de tierras y derechos de v&iacute;as. Eso genera demoras.
-Cierto. Pero tambi&eacute;n se dice que en el aeropuerto Jorge Ch&aacute;vez hay funcionarios que no expropian por &ldquo;alguna extra&ntilde;a raz&oacute;n&rdquo; lo que hace que el concesionario no pueda invertir en la ampliaci&oacute;n. Mientras, el concesionario hace caja por factores &ldquo;ajenos a &eacute;l&rdquo;.
Justamente. Cualquier adenda te abre oportunidades para transferir rentas. Si tenemos proyectos mejor cocinados, incluyendo temas de expropiaci&oacute;n, se va a generar menor necesidad de adendas muy focalizadas.
-En el Per&uacute; hay m&aacute;s adendas que en otros pa&iacute;ses y tambi&eacute;n en plazos cortos desde la firma del contrato, &iquest;qu&eacute; nos puedes decir?
En los pa&iacute;ses de la regi&oacute;n el promedio es que se renegocien el 50% de los contratos. En el Per&uacute; es el 80% y el promedio es de 3 adendas por contrato. La reina de la fiesta es la IIRSA sur que tuvo 22 adendas. El sector transporte ha sido el m&aacute;s efectivo con 104 adendas en 30 proyectos
-&iquest;No te parece que el Comparador P&uacute;blico Privado (CPP), que sirve para determinar si un proyecto se hace como obra p&uacute;blica o como APP, puede ayudar a resolver ese problema? Se trata de asignar los recursos escasos ah&iacute; donde sea m&aacute;s conveniente.
La legislaci&oacute;n peruana al principio s&iacute; la consideraba. Pero se cambi&oacute; y est&aacute; bien. Porque el CPP es un n&uacute;mero, un instrumento cuantitativo que depende de cuanta informaci&oacute;n previa tienes. Y no se tiene mucho. Por tanto, as&iacute; como han hecho en otros pa&iacute;ses, yo ir&iacute;a m&aacute;s por los instrumentos cualitativos. 
-Entonces para ti debiera usarse, pero solo como un elemento m&aacute;s &hellip;
Efectivamente.
-Ha habido una cantidad importante de recursos fiscales por el alza de precios de las materias primas. Entonces para muchas de estas obras p&uacute;blicas donde no hubiera restricci&oacute;n de financiamiento, &iquest;no ser&iacute;a bueno hacer una carretera como obra p&uacute;blica y licitar el mantenimiento y la rehabilitaci&oacute;n con un peaje?
Eso se puede hacer tambi&eacute;n. Eso ya existe y ah&iacute; la cuesti&oacute;n es decidir cu&aacute;l es la estructura m&aacute;s id&oacute;nea. De todas maneras los techos para financiar obra p&uacute;blica han sido bastante restringidos. Entonces, la asunci&oacute;n de una decisi&oacute;n es una combinaci&oacute;n bastante inteligente entre obra p&uacute;blica y APP. Hay condiciones que dicen: esto tiene sentido como APP y esto no. Y al final se decide. Que todo tenga que hacerse como APP es una mentira podrida.
-Vayamos a los Ingresos M&iacute;nimos Garantizados (IMG), que es uno de los temas m&aacute;s controvertidos. En el Camisea inicial hubo IMG para el gasoducto, la Garant&iacute;a de la Red Principal, que incluso se le pag&oacute; al inversionista antes que se concluya la obra. Tambi&eacute;n hubo incentivos en la parte de explotaci&oacute;n del Lote 88. Pienso que est&aacute; bien porque es una industria naciente: en el Per&uacute; no hab&iacute;a gas y, por tanto, tampoco demanda de gas. Sin ese impulso inicial del IMG, el gas se quedaba enterrado. Pero en otros proyectos no tiene por qu&eacute; otorgarse el IMG. &iquest;Qu&eacute; piensa?
Concuerdo que los IMG deben formar parte de un paquete de opciones. En algunos proyectos tiene mucho sentido, en otros menos. Sobre todo en los novedosos, cuando hay carencia de conocimientos, cuando no se sabe el nivel de demanda, las inversiones y el nivel de conocimiento del pa&iacute;s.Dos ejemplos de IMG: Corea del Sur y Chile. Al principio lo usaron. Despu&eacute;s Corea lo prohibi&oacute; y Chile, no, pero casi no lo usa. &iquest;Por qu&eacute;? Porque al inicio los inversionistas no conoc&iacute;an al gobierno ni su credibilidad. Pero cuando eso ya existe, entonces, no es tan necesario. Yo creo en los IMG, pero con bandas de ingresos para saber si se aplica o no. El problema siempre ha sido que hay una estructura asim&eacute;trica. Yo me he peleado mucho en los contratos porque siempre se habla de efectos adversos al concesionario y hay que compensarlos. Pero eso no ocurre cuando son adversos al concedente, es decir al Estado.
-Actualmente el total de la inversi&oacute;n p&uacute;blica es el 5.4% del PBI, unos US$ 10,000 millones. El gobierno plantea que el monto de participaci&oacute;n de las APP, que en promedio ha sido el 8% de ese total, ahora se eleve al 25%. &iquest;No es ese un gran incentivo para que los privados deseen hacer obra p&uacute;blica con las APP? Hoy en d&iacute;a la mayor&iacute;a de los proyectos ya no son autosostenibles, donde la propia demanda paga la inversi&oacute;n, como es el caso de los puertos y las principales carreteras, que eran las joyas de la corona. Ahora la mayor&iacute;a de los proyectos, el 80%, son cofinanciados, o sea que la APP pone el dinero de la inversi&oacute;n, o sea le presta al gobierno, y despu&eacute;s se le reembolsa. Por eso es importante el registro de los pasivos contingentes porque te van a generar unos compromisos fiscales a futuro. El problema que tenemos es que el Per&uacute; tiene los mecanismos m&aacute;s generosos del mundo para el repago de esa inversi&oacute;n. Siempre me peleo con mis amigos de AFIN, o lo malentienden o lo manipulan en cierta forma, de que deber&iacute;an prenderle velas al Se&ntilde;or de los Milagros por ese mecanismo generoso.
-Son los Pagos Anuales por la Obras de Inversi&oacute;n&hellip;
El concepto original de APP era a trav&eacute;s del financiamiento del proyecto (Project Finance), donde la recuperaci&oacute;n de costos se hace durante el periodo de vida del proyecto, que pueden ser 15, 20 o 30 a&ntilde;os. En el Per&uacute;, con la IIRSA Norte se trajo el sistema de los RPI (recuperaci&oacute;n de la inversi&oacute;n) y de los PAO (Pago Anual por Obra) donde el Estado le va pagando con un bono (que tiene garant&iacute;a soberana) a la APP, a medida que va avanzando las obras. As&iacute;, de hecho, lo &uacute;nico que la APP necesita para comenzar el proyecto es el 10% de la inversi&oacute;n
-Claro, porque todo el resto se lo van a ir reembolsando igual apenas lo invierta&hellip;
Esto no ocurre en la mayor&iacute;a de los pa&iacute;ses que tienen APP. Aqu&iacute; se te garantiza el pago por avance de obra, por lo cual conseguir el financiamiento es de alguna manera trivial. Eso es fant&aacute;stico para las APP y me preocupa porque el financiamiento se debe hacer a medida que se concreta el nivel de servicio. Pero aqu&iacute; se hace por nivel de hito de obra (por meta alcanzada). O sea, si la APP ha construido el 10%, se le paga. Si la obra todav&iacute;a no funciona, eso es secundario. Por tanto, estas formas de pago son anatema a lo que es el esp&iacute;ritu de las APP que es un &ldquo;Project Finance&rdquo;: t&uacute; haces el proyecto y yo te pago anualmente, cuando est&eacute; funcionando, durante el periodo del vida de la concesi&oacute;n. Aqu&iacute; no. Aqu&iacute; la APP construye y va recibiendo la plata.
-Pasemos a otro tema. Veo en los Decretos Legislativos una voluntad de mejorar las APP, pero no veo lo mismo para mejorar la calidad de la inversi&oacute;n p&uacute;blica propiamente dicha. Si no hay ese dinamismo, la inversi&oacute;n p&uacute;blica va a depender cada vez m&aacute;s de las APP.
Creo que hay una preocupaci&oacute;n e inquietud y hay un proceso de mejorarlo desde el gobierno pasado la evaluaci&oacute;n de riesgos, en la selecci&oacute;n de proyectos, en el tema de los costos unitarios de la inversi&oacute;n p&uacute;blica y el tema de la fiscalizaci&oacute;n. Est&aacute; en la agenda. Veamos hasta d&oacute;nde llegan.
-Si las APP van a aumentar de 8% a 25% de la inversi&oacute;n p&uacute;blica, el sector privado va a ver en las APP una especie de tabla de salvaci&oacute;n, ahora que est&aacute; de bajada la inversi&oacute;n privada. Si hay m&aacute;s competencia, &iquest;tendremos m&aacute;s oportunismo pol&iacute;tico como en Chinchero? &iquest;No debiera haber una amplia discusi&oacute;n p&uacute;blica sobre las APP en el Congreso, en los colegios profesionales, en las universidades y en la sociedad civil? &iquest;No debieran analizarse las APP de una manera integral, lo que incluye el dise&ntilde;o del proyecto, el avance de la ingenier&iacute;a, las adendas, el financiamiento, la tasa de inter&eacute;s y el ingreso m&iacute;nimo garantizado?.
Efectivamente. En eso se avanz&oacute; con el gobierno anterior. Hay que eliminar la corrupci&oacute;n pura y dura, como la de Odebrecht. Por tanto, hay que asegurar los procedimientos previos. No hablo de blindar el proyecto pero s&iacute; de mejorar. En primer lugar, priorizar los proyectos; dos, que los proyectos est&eacute;n bien preparados, aunque tome un poco m&aacute;s de tiempo, va a servir para mejorar el coste fiscal. Y un tema que me preocupa ac&aacute; es el cambio que hubo en la asignaci&oacute;n de riesgos. Hay que poner claramente en la ley que esta no puede ser modificada con una adenda. ❧
<h3 dir="ltr">
	Caso Chinchero: &ldquo;Se transform&oacute; en obra p&uacute;blica disfrazada de APP&rdquo;</h3>
-Cu&eacute;ntanos del proyecto &nbsp;Chinchero en el Cusco. 
	Existe el oportunismo pol&iacute;tico que se utiliza como &ldquo;leverage&rdquo; (palanca) por parte de los privados para mejorar su posici&oacute;n. El proyecto del aeropuerto de Chinchero es un ejemplo. El fondo de pagos m&aacute;ximo se estableci&oacute; en US$ 457 millones y el consorcio ganador ofert&oacute; US$ 265 millones, mientras que los otros dos postores ofertaron US$ 411 y 348 millones, respectivamente. As&iacute;, el ganador de la licitaci&oacute;n rebaj&oacute; el monto m&aacute;ximo en US$ 192 millones. Las otras dos ofertas fueron 40 a 50% superiores a las del ganador. 
	Luego curiosamente, el ganador dice &ldquo;se me ha ca&iacute;do el esquema de financiamiento, el equilibrio econ&oacute;mico &ndash; financiero y quiero mejorar los t&eacute;rminos del contrato&rdquo;. &nbsp;Me parece una barbaridad que se ponga eso de &ldquo;mantener el equilibrio econ&oacute;mico &ndash; financiero&rdquo;. Ha creado 100 problemas en todo el mundo porque se manipula. Si el constructor de tu casa te dice eso, t&uacute; puedes llamar a otro, pero no es lo mismo con el aeropuerto. Aqu&iacute; remontar la licitaci&oacute;n es bien complicado y los tiempos mandan. Es el oportunismo pol&iacute;tico. 
	La nueva adenda que est&aacute; por aprobarse (ya fue aprobada) cambia la asignaci&oacute;n de riesgos, porque el contrato original dice que el riesgo financiero era del concesionario (ten&iacute;a que conseguir el dinero) y ahora se pretende transferirle el riesgo al gobierno, porque el pago es un adelanto que da el gobierno. 
	En Chinchero, el gobierno, a partir del sexto a&ntilde;o, iba a reembolsar la inversi&oacute;n realizada. Ahora el gobierno le est&aacute; dando al concesionario, por adelantado, US$ 60 millones para comenzar la obra. Y de all&iacute; en adelante le va a ir dando, de 10% en 10%, todo lo que vaya invirtiendo. &nbsp;
 
	-Entonces, si el gobierno va a financiar el aeropuerto, &iquest;por qu&eacute; el gobierno no hace la obra y despu&eacute;s la concesiona para la operaci&oacute;n y mantenimiento?
Exactamente. Esto se ha transformado en una obra publica disfrazada de APP. &iquest;Y por qu&eacute; lo han hecho? Otra vez, por los tiempos. Lo correcto para m&iacute; hubiera sido decir, se&ntilde;ores, ustedes se comprometieron a un contrato con la necesidad de tomar ese financiamiento en esas condiciones. No han sido capaces. Lo siento. Les cobro el bono de desempe&ntilde;o y vuelvo a licitar el proyecto. Pero eso va a demorar el proyecto, como m&iacute;nimo, 12 meses m&aacute;s. Y el programa de PPK ha sido destrabar y hacer proyectos.
-Le dicen &ldquo;agilizar&rdquo; 
	Y esto lo sabe el privado. Esa adenda no deb&iacute;a firmarse. Es oportunismo pol&iacute;tico y viene de una oferta temeraria y agresiva. Pero qu&eacute; ocurre. Hay manejo pol&iacute;tico, ojo, no es corrupci&oacute;n. Los inversionistas se aprovechan de que el gobierno se ha comprometido a destrabar y a hacer el proyecto. 
	Es muy dif&iacute;cil deshacer una APP. En el mundo solo 3% de los contratos con APP han sido disueltos en los 30 a&ntilde;os de historia que tenemos. Pero si el gobierno est&aacute; en una buena orientaci&oacute;n, se acaban las apuestas agresivas. Pongo un bono de desempe&ntilde;o que muerda, que tenga un valor alto. Entonces, si no cumples, ah&iacute; est&aacute; tu riesgo. Ahora te las ves.

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