Ideas para el debate sobre la reforma de los sistemas de pensiones, por Christian Sánchez Reyes
“Se requiere una visión conjunta, sistémica y coherente entre las políticas de regulación del mercado de trabajo y las de protección social”.
El debate sobre la reforma de la seguridad social en pensiones debería transitar poniendo muchísima atención en algunas “premisas” que consideramos principales.
Algunas de estas premisas son las siguientes: a) aunque parezca obvio, pero algunas veces se olvida, el debate se debe enmarcar en una concepción de la seguridad social como derecho fundamental y su conexión con la dignidad humana y con el trabajo decente; b) no se debe limitar el debate de la seguridad social a lo económico-financiero, el debate es también valorativo, de ahí que debe ser abordado también desde un plano jurídico y moral (en términos de moral socialmente aceptada); c) no se debe pensar una reforma de la seguridad social sin considerar variables que forman parte de la problemática del mercado de trabajo y su regulación; d) no se debe descartar la participación financiera del Estado en el sostenimiento de los sistemas de pensiones, y ello se justifica a partir del principio de solidaridad. Veamos estos puntos.
Los problemas del mercado de trabajo y los derechos fundamentales como principios constitucionales del Estado constitucional de derecho
Factores propios del mercado de trabajo (en especial de su estructura, con alto predominio de trabajadores no registrados concentrados en la microempresa, alta presencia de trabajadores autónomos —que casi superan como fuerza de trabajo a los asalariados— y el nivel de ingresos promedio de la población asalariada), así como problemas relacionados con su regulación en materia individual de las relaciones de trabajo (como por ejemplo el predominio de la contratación a plazo fijo en el ámbito de los trabajadores asalariados registrados) entre otros, son variables que inciden en la cobertura y en el financiamiento de los sistemas de pensiones contributivos.
Así, el enfoque para resolver los problemas de los sistemas de pensiones tiene que abarcar otros campos —no solo el económico y financiero público y/o privado, sino también la regulación del mercado de trabajo—. Lo que se requiere, en resumen, es una visión conjunta, sistémica, coordinada y coherente entre las políticas de regulación del mercado de trabajo y las de protección social.
Dentro de esta política, el combate a la informalidad laboral debería ocupar un papel central. La “conexión” entre mercado de trabajo y sistemas de pensiones, por poner un ejemplo, aparece con claridad en la suficiencia de las prestaciones: a menor tiempo de servicios y menor remuneración, es altamente probable que le espere al ciudadano (a) una menor pensión.
Pero la discusión no solo puede ser abordada desde una perspectiva regulatoria ni económico-financiera, sino también valorativa e involucra a los valores del Estado constitucional de derecho.
De este modo, las reglas y principios de la Constitución para la interpretación de la seguridad social refuerzan la idea de conformar un “bloque de constitucionalidad” entre los tratados (y lo que sobre ellos dicen los órganos de control de su cumplimiento) y la Constitución. Un papel importante dentro del “bloque de constitucionalidad” en materia de pensiones lo tiene el Convenio n° 102 y la Recomendación 202. De este modo, la violación del “bloque” puede producirse cuando la regulación a través de normas infraconstitucionales contraviene la Constitución o las obligaciones internacionales asumidas por el país.
Sobre este punto, cabe destacar que la aplicación de los principios del Convenio 102 en nuestro país ha sido materia de observaciones por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la OIT. Dichas observaciones recaen directamente sobre la configuración de nuestro sistema de pensiones como i) la financiación colectiva de las prestaciones; ii) la gestión democrática y transparente de las instituciones de la seguridad social; iii) el abono de las prestaciones durante toda la contingencia y iv) la garantía de una tasa mínima de prestaciones.
El sesgo economicista en el debate sobre las pensiones y la casi desaparición del principio de solidaridad
El debate sobre las pensiones en nuestro país refleja un marcado sesgo economicista. Es sesgado no asumir que se trata de un problema complejo (un ejemplo de su complejidad es la necesaria visión de su relación con otro sistema que es el mercado de trabajo, con mercados financieros, con factores económicos estructurales, por ejemplo,), y un problema complejo no solo debe ser analizado desde una sola perspectiva disciplinaria. El debate de las reformas de los sistemas de pensiones no es solo un debate económico, sino también —y esto no es menos importante— un debate jurídico y valorativo o moral (sobre moralidad social objetiva).
No pocas veces las cuestiones sobre principios se ven subordinadas a argumentos de carácter económico, lo que genera “desajustes” valorativos.
Un ejemplo del sesgo antes mencionado es la afectación del principio de solidaridad tanto en el debate sobre el sistema privado (la ausencia de una pensión mínima universal en este sistema es su manifestación más clara) como en la participación estatal o de los empleadores en el financiamiento del sistema público o privado de pensiones.
A la luz del principio de solidaridad, ¿es razonable descartar cualquier tipo de financiamiento público para el sostenimiento de un sistema de pensiones? Si acaso, como la evidencia lo indica, el carácter contributivo limita el financiamiento de un sistema de pensiones, sumado a la informalidad del mercado de trabajo y al enorme peso del trabajo autónomo y la presencia de bajos ingresos, ¿es razonable limitar la concurrencia de financiamiento público no contributivo —a través, por ejemplo, de impuestos generales— sacrificando la equidad de un sistema de protección social en pensiones?
En un estudio realizado por Arenas de Mesa, se presenta un cuadro que resume el esfuerzo fiscal para el sostenimiento de los sistemas de pensiones en América Latina, de esta forma, mientras que el promedio en América Latina es de 4,2% del PBI al 2017; en el Perú, a ese mismo año, el gasto público fue de 1,6%; es decir, casi tres veces menor del promedio (ver infografía).
De la misma forma, tal y como señala el autor, un escenario pospandemia debe ir en camino a un incremento de los esfuerzos fiscales de los países de América Latina, lo que debería ir de la mano de un “nuevo pacto fiscal” impulsado por una reforma tributaria progresiva.
No perder de vista estas premisas en el debate es, nos parece, recuperar el carácter racional del mismo dentro del Estado constitucional de derecho.
Columnista invitado
Columnista invitado. Autor de contenidos y de las últimas noticias del diario La República. Experiencia como redactor en varias temáticas y secciones sobre noticias de hoy en Perú y el mundo.