Así se recuperó la economía peruana tras el final de la bonanza del guano y del salitre

Carlos Contreras Carranza. Historiador y profesor del Departamento de Economía de la PUCP. Ha publicado ‘La economía pública en el Perú después del guano y del salitre: Crisis fiscal y élites económicas durante su primer siglo independiente’, una nueva publicación de la serie ‘Historia y Economía’ del Instituto de Estudios Peruanos y el Banco Central de Reserva.Entrevista

22 Nov 2012 | 2:50 h

José Miguel Silva   @jomisilvamerino

Hoy jueves a las 7:00 pm en el Instituto de Estudios Peruanos se presenta este trabajo que fue -en un inicio- la tesis de doctorado de Carlos Contreras, y que hoy es un aporte bibliográfico fundamental. Se trata de un intento valioso por ver en nuestras finanzas públicas un reflejo de aquella sociedad que conformó una joven -y naturalmente improvisada- república peruana.

¿En qué consiste esto lo usted llama ‘finanzas públicas’?

Es el ‘de qué vive el gobierno’. Los gobiernos necesitan ingresos, que los pueden obtener o cobrando impuestos, o teniendo negocios propios o prestando dinero. Así como hay ingresos también existen gastos. De esta manera se da un acuerdo o ‘contrato fiscal’ entre la población y el gobierno. Dentro de este ambas partes pactan qué nivel de servicios públicos quieren. Si se espera un nivel elevado, los impuestos serán muy altos, o viceversa. No es que un modelo sea mejor que el otro, lo importante es que se respete.

¿Lo cual en una sociedad como la nuestra es más complicado no?

Así es. Y esto tiene que ver con que las preferencias de los ricos y de los pobres varían. Los ricos quieren pagar pocos impuestos y no les importa si el Estado no va a proveer muchos servicios públicos pues tienen capacidad para pagárselos ellos mismos. No obstante, necesitan del Estado para que defienda su propiedad. Los pobres van a preferir un sistema que les permita recibir muchos servicios, aún si no tienen para pagarlos. Poner de acuerdo a los pobres y a los ricos en un tipo de contrato fiscal es difícil y mucho más hacerlo cumplir porque los gobiernos tienen sus intereses y entienden que a mayor capacidad de gasto, mayor poder político.

Siempre los gobiernos  van a querer ingresos estables y seguros…

Claro, y esto los llevó a preferir la política fiscal de ‘Estancos’, antes que de los impuestos. La diferencia es que en el primero, el gobierno se adjudica parte de la economía, como en un monopolio. “Yo voy a ser el que maneja el petróleo, o la sal, o la electricidad”, por ejemplo. Así vivió el Perú en el siglo XIX con el guano, el Estado no molestó a la gente cobrándole impuestos. Ya más adelante, en la época de Velasco el Estado tenía el manejo de casi todo el sector minero.

¿Por qué decidió estudiar esto? Luego del guano y y el salitre, el Perú era un país hundido en la derrota. ¿Cuál fue su interés en estudiar la economía pública de un país en crisis?

Porque fue la época de la gran transición hacia una Estado moderno. Luego de la independencia, el Estado peruano se encontró desorientado y decidió hacer lo mismo que en el colonialismo, vivir de estancos. No obstante, en la guerra del salitre, perdimos el guano y el salitre y nos vimos forzados a hacer una reforma que hasta el momento no quisimos encarar.

En la primera parte del libro destaca a Pardo como un gran reformista del tema fiscal, cuénteme algo más de eso.

Pardo tuvo la agudeza de percibir el problema. Cuando encabeza una especie de cruzada nacional para que el Estado no viva del guano sino de los impuestos, encarna un programa liberal. Ellos hablaban del Estado rentista, que vive de los monopolios. Pardo decía, ‘el Estado debe vivir de los impuestos porque así se crea un flujo saludable entre población y gobierno’. En la medida en que esto ocurra, Pardo creía que el Perú tendría un Estado más ‘republicano’, y de otro lado la población se va a sentir con derechos, porque contribuye con algo. No obstante a que Pardo impulsó todo esto, cuando llegó al gobierno encontró un país partido en dos (los que apoyan los estancos y los que creen en los impuestos) y él decide optar por la continuidad. No es la primera vez que un presidente entra con un programa y gobierna con otro.

Y Pardo encontró un Estado sumamente endeudado…

Exactamente, ese regalito le dejó la gestión anterior. Pardo opta por la continuidad, se crea el estanco del salitre con la idea de que viviremos más del salitre y menos del guano, pero sin cambiar el esquema fiscal.

¿La bonanza del guano y luego la época del salitre terminó por perjudicar o descuidar las otras industrias?

Sin duda. El Estado no se preocupa de los sectores agrícolas o minero metálico porque está tan contento con el guano que lo demás queda abandonado. Investigué la situación de la minería en la sierra central y eran sectores que se sentían totalmente olvidados por el Estado. Ellos necesitaban un medio de transporte hacia la costa pero el primer ferrocarril que se hace es el de Mollendo –Arequipa- Puno, que no atendía las regiones mineras. ¿Y por qué no hizo el que vaya por Lima- La Oroya- Cerro de Pasco? Por razones políticas. Ese es el defecto cuando no se vive de impuestos. Si el Estado peruano hubiera vivido en ese entonces de los impuestos mineros, este ferrocarril se habría construido primero.

Tomando en cuenta su libro, hay un tema que no pierde actualidad y es el de la poca capacidad para realizar una presión tributaria mayor en el territorio.

El nivel de presión tributaria tiene que ver con varios factores. No le puedes sacar muchos tributos a una sociedad que vive casi en el nivel de subsistencia. Por otro lado, no puedes recaudar muchos tributos si tienes un Estado poco organizado. La organización del Estado además necesita una burocracia fiscal, que no es algo que se cree rápidamente. Gente con buen sueldo, con preparación y con estabilidad. Nada de eso tenía el Perú luego de la independencia.

Luego viene la decisión de ponerle impuestos al consumo. Cada producto tenía una tasa. ¿Fue esto una especie de ‘último recurso’?

Se podría haber gravado la exportación, eso hubiera sido lo más lógico, pero los exportadores tenían una fuerza política muy grande. Luego de la guerra, era evidente que el Perú debía reconstruir ese sector si queríamos tener bienes que no se fabricaban acá. Los exportadores le plantearon al gobierno que podrían hacer el trabajo si no les cobraban impuestos y menos los expropiaban. En 1890 se da un pacto mediante el cual el Estado y la clase exportadora se comprometen a que durante 25 años no se les cobrará impuestos. Entonces empieza la nueva economía de exportación. Creo que el acuerdo fue exitoso porque el Estado cobró impuestos y los exportadores desarrollaron un sector floreciente, pero quien pagó la cuenta fue la clase media, la que consume los bienes. Pasamos de un sistema rentista patrimonialista a uno tributario, pero socialmente poco equitativo.

¿Cree que fue un buen aprendizaje el ocurrido en la economía pública en esos años?

Sí, yo creo que se aprendió en ese primer siglo de independencia. Fue un buen aprendizaje propio de un gobierno independiente. Primero el gobierno republicano no entendió la necesidad de los impuestos y pensó que la gente asociaba los tributos con la colonia, por lo que los desmantelaron. Luego se dieron cuenta de que los éstos eran necesarios. Pero hay que decir que para cobrar impuestos un gobierno necesita legitimidad o respetabilidad y –por ese entonces- parecía que la población estaba más dispuesta a pagarle al Rey de España que al Presidente del Perú.

Aparecieron los bancos para el cobro de los impuestos, porque quizás consciente de su incapacidad burocrática para hacerlo. ¿El Perú en algún momento tomó ejemplos de otros países para armar su economía pública?

Ya en la época colonial era costumbre que la cobranza de impuestos se le ceda a particulares. Es algo que incluso pasa hoy en día. El gobierno reconoció su incapacidad e inexperiencia, y le cedió a las empresas privadas esta función de recaudar impuestos. Esto fue muy bueno para los bancos porque mientras recibían y entregaban el dinero, trabajaban el dinero. Para el gobierno esto a largo plazo no fue muy bueno porque lo óptimo era que la información de quienes tributaban la tengan ellos y no terceras personas. Esta historia de la reconstrucción del sistema tributario tiene hasta cierto punto un final feliz. Fue una reforma exitosa porque el Estado peruano logró reconstruir sus finanzas. Aunque hay que decir que los más felices fueron los de la oligarquía, que no pagaban impuestos y que hacía negocios su cobranza. Esta felicidad de la oligarquía junto a la tristeza de la clase media o ‘popular’ peruana convirtió la situación en insostenible.

Por ello los sucesivos cambios de gobierno…

Por ejemplo, el gobierno de Billinghurst tiene que ver con el descontento incubado desde esta situación. El desgaste del civilismo, que se ve cuando le gana Leguía a Aspíllaga es el reflejo de la pérdida de legitimidad de ese proyecto. Leguía terminó el contrato con los bancos privados y crea la Caja Nacional de Depósitos, y crea una burocracia fiscal propia. En ese sentido Leguía rompe el pacto oligarquía- Estado, que se dio en 1890.

Por ratos parece que hablamos solo de Lima y su economía pública, pero ¿cómo se desarrollaba el interior del país por ese entonces?

Después de Lima la región con más tributos era Loreto, por la extracción del caucho. Hubo bastantes problemas con ellos porque se le quería imponer el sistema tributario nacional y ellos se rebelaron dos veces, amenazando con la secesión. En Cusco y Arequipa había casas mercantiles, inglesas con casas importantes. Luego en la costa norte la agricultura azucarera. Junín tenía minería en Morococha y Pasco (que luego acabaría con la empresa Cerro de Pasco). Hasta cierto punto el Perú estaba más descentralizado que ahora y existían elites regionales. Creo que el periodo de comienzos del siglo XX fue bueno en muchos sentidos para el Perú.

ACTUALIDAD: MINERÍA Y DESARROLLO

¿Es comparable la bonanza del guano y luego la época del salitre con la dependencia que hoy parece haber con la minería?

Hasta cierto punto sí porque son materias primas todas. En segundo lugar, los empresarios que están en el negocio son unos pocos. Pero en otro sentido, el guano y el salitre eran estancos, y hoy la minería se maneja en concesiones a particulares. Hay cierta dependencia del Estado en los tributos de las mineras. El acuerdo reciente de este gobierno con las empresas mineras, me pregunto si fue bueno o malo. Bueno sí porque el Estado saca más ganancia para la nación pero malo porque empoderas a esas empresas mineras. Ahora ellas pueden presionar al gobierno pues éste vive de ellas. Considero que lo mejor es que las fuentes de ingresos estén lo más distribuidas territorial y socialmente.

No ocurre así actualmente…

El Perú tiene una fuerte dependencia del sector minero y por eso no nos debe extrañar que la política del Estado va a ser en general pro-minera, porque éste no puede volverse contra aquellos que lo nutren. Debe tratarlos bien, mantenerlos contentos, porque o si no dejan de tributar.

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